《電子技術(shù)應(yīng)用》
您所在的位置:首頁 > 其他 > 其他 > “電改”四年后:市場交易機制仍待完善 地方利益博弈問題依舊存在

“電改”四年后:市場交易機制仍待完善 地方利益博弈問題依舊存在

2019-03-18

  作為本次電力體制改革的重點,輸配電價改革的改革思路是“管住中間,放開兩頭”,推進市場化,目的就是要打破現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式。

  編者按:

  從2015年開始,中國電力市場化改革重啟。改革的主要目標是“開放”,是市場化,要有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價,有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù),有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃,同時推進相對獨立的交易機構(gòu)規(guī)范運行。

  歷經(jīng)四年改革,成績不小,問題仍存。

  成績方面,輸配電價改革已經(jīng)到位;售電側(cè)放開已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐等等。

  問題還有很多:市場交易機制仍不夠成熟,資源利用效率不高;區(qū)域電力市場的形成仍然有難度;市場化定價還面臨著行政干預(yù);一些地方借著“新電改”,形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則;降低一般工商業(yè)電價政策沒有落實到位,增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)進展緩慢……

  電力改革已經(jīng)步入深水區(qū),問題再多,改革的方向未變。第一財經(jīng)1℃記者通過對直接參與改革的專家、官員和企業(yè)的采訪,深度還原目前電力改革過程中的成績和存在的問題。

  2018年國家發(fā)改委分四批出臺了10項降價措施,初步統(tǒng)計已出臺的措施,按年計算,合計可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費支出超過1000億元,超額完成10%降幅目標。 視覺中國圖

  “深化電力市場化改革,清理電價附加收費,降低制造業(yè)用電成本,一般工商業(yè)平均電價再降低10%?!?019年3月5日,國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中如是說。這已經(jīng)是繼2018年后第二次要求“一般工商業(yè)平均電價降低10%”,同時也再次強調(diào)了電力市場化改革。

  中國的電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力位居全球第一,新一輪電力體制改革已經(jīng)走到第四個年頭,步入深水區(qū)。

  “四年來,電改每前進一步都不容易。”國家能源局一位退休官員向第一財經(jīng)1℃記者表示,“如今進入深水區(qū),觸及的利益越來越多,諸多問題需要解決,需要碰硬?!彪姼纳婕澳茉垂芾聿块T、地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶等多方面的博弈。

  能源局局長的一線調(diào)研

  在2019年1月至2月不到一個月的時間里,國家能源局局長章建華連續(xù)調(diào)研了五家電力央企,其中釋放的信號,就像他在調(diào)研過程中所說的那樣,電力企業(yè)要“進一步深化改革”。

  今年55歲的章建華,是上海人,于2018年11月從中石油總經(jīng)理一職調(diào)任國家能源局局長,這是他參加工作以來首次離開油氣專業(yè)行業(yè)。

  2019年1月4日至2月1日,章建華先后調(diào)研的這五家電力央企,分別是國家電網(wǎng)、中核集團、三峽集團、華能集團和國家電投。在中國,國家電網(wǎng)是最大的電網(wǎng)企業(yè),中核集團是最大的核電企業(yè),三峽集團是最大的水電企業(yè),華能集團和國家電投則與國家能源集團、大唐集團、華電集團并肩“五大發(fā)電集團”。

  “巨無霸”國家電網(wǎng)的供電服務(wù)人口超過11億。 視覺中國圖

  在國家電網(wǎng)調(diào)研時,章建華表示,國家電網(wǎng)要“進一步深化改革,加大對外開放步伐”。國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域覆蓋26個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市),覆蓋國土面積的88%以上,供電服務(wù)人口超過11億,資產(chǎn)總額38088億元,2016年~2018年蟬聯(lián)《財富》世界500強第二位、中國500強企業(yè)第一位,是全球最大的公用事業(yè)企業(yè)。

  集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易、電網(wǎng)投資等多項職能于一身的國家電網(wǎng),是電改無法繞過的環(huán)節(jié)。因此,電改涉及國家電網(wǎng)的方面尤為廣泛。

  2015年3月15日,距中國在2002年啟動的首輪電改13年后,《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號,下稱“9號文”)正式發(fā)布,由此拉開了中國第二輪電力體制改革的序幕。

  從起草到最終發(fā)布,“9號文”用了整整兩年時間?!斑^程非常曲折,需要反復(fù)研究?!眳⑴c“9號文”起草的華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任曾鳴在接受1℃記者采訪時說。

  “9號文”誕生前夕,黨的十八屆三中全會提出,國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè),實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。而此時,全國電力行業(yè)發(fā)展還面臨“市場交易機制缺失,資源利用效率不高”等亟須通過改革解決的問題?!吧罨娏w制改革”由此成為了一項“事關(guān)我國能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的“緊迫的任務(wù)”。

  “9號文”的核心內(nèi)容,可概括為“三放開、一獨立、三加強”:有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價,有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù),有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃,推進交易機構(gòu)相對獨立,規(guī)范運行,繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合中國國情的輸配體制研究,進一步強化政府監(jiān)管,進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

  四年來,電改從政策出臺到局部試點,再到相關(guān)配套文件落地以至大刀闊斧全面推進,成績甚至超出了業(yè)界的預(yù)期。曾鳴向1℃記者介紹,電改這四年的主要成績有:

  一是輸配電價改革已經(jīng)到位;二是全國所有省份的電力交易機構(gòu)已經(jīng)組建并運營;三是售電側(cè)放開已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐;四是增量配電網(wǎng)的投資和放開已基本遍布全國;五是電力市場交易量越來越大;六是正在推行可再生能源和分布式能源如何進入市場,如何進行交易的機制。

  以輸配電價改革來說,改革試點最先在深圳、蒙西“破冰”,打破了電網(wǎng)企業(yè)“吃差價”的盈利模式?!?號文”發(fā)布后,試點在2015年第一次便擴圍到云南、貴州、安徽、寧夏、湖北五?。▍^(qū)),并迅速在2017年實現(xiàn)省級電網(wǎng)輸配電價改革全覆蓋。

  “可以說,這是2015年3月黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來,第一項取得重大突破性成果的電改任務(wù)?!眹野l(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示。

  市場的力量

  作為本次電力體制改革的重點,輸配電價改革的思路是“管住中間,放開兩頭”,推進市場化,目的就是要打破現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式。換言之,輸配電價改革,就是要管住中間這部分“過網(wǎng)費”,利用成本監(jiān)審等措施,去掉與輸配電環(huán)節(jié)無關(guān)的成本,最終核定輸配電價水平。

  國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地在接受1℃記者采訪時介紹,此前電網(wǎng)企業(yè)主要通過收取“賣電”和“買電”的“差價”獲取利潤,將按照“成本加成”的原則收取“過網(wǎng)費”。

6368851420737834429581078.jpg

  盡管電網(wǎng)具有天然的物理壟斷屬性,隨著輸配電價改革的推進,電網(wǎng)企業(yè)的收入也受到影響?!皣鴦?wù)院要求降費降價,今年國家電網(wǎng)公司在電網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)收入減少了560億元左右,給企業(yè)減輕電費負擔?!眹译娋W(wǎng)原董事長舒印彪在2017年夏季達沃斯論壇上說,輸配電價下降主要通過電力市場交易、用戶自由選擇的改革實現(xiàn),“降價之后,用電量就上去了?!?/p>

  根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),2018年前9個月,全國電力市場交易電量合計為14457億千瓦時,是2015年一整年的一倍還多,市場交易電量占全社會用電量比重近三成,占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重的三成還多。其中,國家電網(wǎng)區(qū)域市場交易電量規(guī)模10874億千瓦時,占全國市場交易電量的75.2%。

  此外,1℃記者從中國第二大電網(wǎng)企業(yè)南方電網(wǎng)獲得的資料顯示,2017年,該公司所轄的南方五省區(qū)(即廣東、廣西、云南、貴州、海南)省內(nèi)市場化交易電量達2680億千瓦時,共降低用戶用電成本217.3億元。

  一些用電企業(yè)已經(jīng)通過參與市場交易嘗到了甜頭,云南鋁業(yè)便是其中之一。1℃記者注意到,2015年該公司用電量超過160億千瓦時,由于參與電價改革和市場化交易,電價從政府核定的大工業(yè)電價每千瓦時0.51元降到0.36元,電費節(jié)省了14億元。

  為進一步降低企業(yè)用電成本,2018年政府工作報告明確提出,大幅降低企業(yè)非稅負擔,降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格,一般工商業(yè)電價平均降低10%。2018年,國家發(fā)改委分四批出臺了10項降價措施。初步統(tǒng)計已出臺的措施,按年計算,合計可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費支出超過1000億元,超額完成10%降幅目標。

  “這種政策將越來越多,力度也將越來越大?!眹野l(fā)改委一位知情人士對1℃記者說。

  地方政府表現(xiàn)得更為積極。1℃記者根據(jù)公開資料梳理發(fā)現(xiàn),2018年上半年,全國完成第一輪一般工商業(yè)電價下調(diào)的省(市)為32個;2018年下半年,至少有14個?。ㄊ校┩瓿傻诙喴话愎ど虡I(yè)電價的調(diào)整。

  親歷本輪改革的國家能源局法改司原副司長劉剛后來解釋說,對于地方而言,電改能夠直接帶來紅利。經(jīng)濟進入新常態(tài),地方GDP增長變緩,為應(yīng)對經(jīng)濟增長壓力,許多地方也想通過電改降低實體經(jīng)濟的成本。

  電力的商業(yè)屬性逐漸得到還原,使得參與電力市場交易的用電企業(yè)甚至有了作為甲方的感覺。張獻忠是空氣化工產(chǎn)品(中國)投資有限公司高級戰(zhàn)略采購經(jīng)理,他曾向第一財經(jīng)記者表示,通過參與電力直接交易,電力像其他商品一樣也走向市場了,用戶購電除了電網(wǎng)公司外,有了向電力發(fā)電企業(yè)直接買電的新選擇。

  廣東一家制造業(yè)企業(yè)的董事長向1℃記者表示:“這就是市場的力量?!?/p>

  這種“力量”,在售電側(cè)改革環(huán)節(jié)體現(xiàn)得淋漓盡致。售電業(yè)務(wù)一直由電網(wǎng)企業(yè)掌控,因首次向社會資本放開而備受熱捧。售電公司的盈利模式,是以盡可能低的成本和風(fēng)險從發(fā)電企業(yè)手里購買足夠的電量來滿足客戶用電需求,其中產(chǎn)生的售電收益和購電成本的差額,即售電公司的利潤所在?!?號文”發(fā)布后,機構(gòu)、行業(yè)不斷談?wù)摰脑掝}是,在售電領(lǐng)域,“新電改有望開啟萬億級的新市場”。

  來自國家發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2018年8月,全國在電力交易機構(gòu)注冊的售電公司達3600家左右。用官方的話說,這“為電力用戶提供多樣化的選擇和服務(wù),有效激發(fā)了市場活力”。

  “社會資本的涌入,使競爭變得殘酷起來,讓我們知道什么才是市場。”一家國有售電企業(yè)的老總在接受第一財經(jīng)1℃記者采訪時說,“為了獲得更多的市場,我們不得不拼命地去跑客戶?!?/p>

  難除的頑疾

  “市場交易機制缺失,資源利用效率不高”,“9號文”指出了目前中國電力系統(tǒng)需要解決的一系列問題中的首個問題。

  “電力市場化改革的有效推進,是新一輪電力改革成功的關(guān)鍵?!睆B門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強在接受1℃記者采訪時說,“所謂的電改,改來改去,就要看電力的市場化交易有多少?!?/p>

  在2019年召開的第三屆“東南電力經(jīng)濟論壇”上,原國家能源局法改司相關(guān)負責人直接稱電力是“計劃經(jīng)濟在中國的最后幾個堡壘之一”。

  在電力“計劃經(jīng)濟”的強大慣性下,“市場交易機制缺失”這一頑疾仍在繼續(xù)。在2017年召開的全國電力體制改革座談會上,國家發(fā)改委原副主任連維良指出,電力市場化交易面臨區(qū)域壁壘和地方保護,區(qū)域電力市場的形成仍然有難度;市場化定價還面臨著行政干預(yù)。

  同在2017年,全國“兩會”期間,全國政協(xié)委員、時任大唐集團董事長陳進行表示,當前,電力交易受地方有關(guān)部門行政干預(yù)的問題較為嚴重,上網(wǎng)電價、終端電價、交易規(guī)模等均由地方政府操控。一些地方借著“新電改”,形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則。

  “從2017年電力交易的情況看,部分省份有選擇地安排高耗能企業(yè)優(yōu)先撮合交易,一些省份并未嚴格執(zhí)行國家核定的輸配電價,還有個別地方部門不顧資源條件、按市分塊干預(yù)交易,拒絕接納跨省區(qū)送入?!标愡M行說,這些做法與電力體制改革初衷不符,不僅影響了電力市場培育,更不利于節(jié)能降耗和整個國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

  這僅僅是電改四年來遇到的難題之一。其他問題還有,降低一般工商業(yè)電價政策沒有落實到位,增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)進展緩慢。比如,2018年9月,為了解各地區(qū)降低一般工商業(yè)電價政策落實情況與成效,由工業(yè)和信息化部牽頭組成的調(diào)研組兵分七路,趕赴東北、華北、中部、西北、西南、華東、華南等區(qū)域進行一個半月的明察暗訪式調(diào)研時發(fā)現(xiàn),個別地區(qū)存在政策傳導(dǎo)慢、部分用戶不了解降價政策等問題。

  在降低一般工商業(yè)電價過程中,大部分省份均采取直接降低一般工商業(yè)銷售電價或者輸配電價的方式。這就意味著,發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)需要降低銷售電價和“過網(wǎng)費”?!斑M一步降低還會影響到電力央企的盈利,其過程會比較困難?!绷植畯妼Φ谝回斀?jīng)1℃記者說。

  而在增量配電網(wǎng)投資業(yè)務(wù)方面,2018年,國家發(fā)改委、國家能源局在部分?。▍^(qū)、市)開展實地督查調(diào)研時發(fā)現(xiàn),一些地方相關(guān)責任部門改革推進不力,試點項目進展總體緩慢;一些電網(wǎng)企業(yè)或干預(yù)招標,或強制要求控股,阻礙社會資本進入,在供電區(qū)域劃分、接入系統(tǒng)等環(huán)節(jié)設(shè)置障礙,導(dǎo)致部分項目遲遲難以落地。

  參與此次督查調(diào)研的人士后來向媒體透露,“當前整個試點進展情況不是很好,我調(diào)研的省市區(qū)三批共有將近30個項目,真正運營的只有2個,大部分都還沒有拿到供電業(yè)務(wù)許可證,有一些甚至沒開始業(yè)主招標?!睋?jù)其預(yù)計,全國真正運營的增量配電業(yè)務(wù)改革試點占比不足10%。而截至目前,國家發(fā)展改革委、國家能源局分三批在全國范圍內(nèi)批復(fù)了320個增量配電業(yè)務(wù)改革試點。

  增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)投資業(yè)務(wù)放開,既是中國本輪電改最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一,也是本輪電改在配電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)開展的一項重大探索?!?號文”指出,“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù),逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù),鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)?!?/p>

  但一位進軍該領(lǐng)域的社會投資者向1℃記者表示,“里面的水太深了,這不是我能玩的。”他介紹說,項目從規(guī)劃到電價核定,還是電網(wǎng)在把控,任何一個環(huán)節(jié)被卡住就進行不下去。

  對于電改四年來出現(xiàn)的種種問題,行業(yè)也一直在反思。但總體來說,業(yè)界普遍認為,電力體制改革本質(zhì)是以電力市場化為目標導(dǎo)向的綜合性改革,因此,系統(tǒng)性思維的頂層設(shè)計必不可少。首先,加快《電力法》、《電力調(diào)度管理條例》等電力行業(yè)根本性法律法規(guī)的修訂工作,建立現(xiàn)代電力市場體系;其次,盡快完成電力市場規(guī)劃的編制工作,明確電力市場體系具體如何組成,電力市場建設(shè)的具體目標和評價指標;再者,在實踐過程中對于發(fā)現(xiàn)的阻礙改革的體制問題,應(yīng)敢于快刀斬亂麻。

  對此,上述國家能源局的退休官員認為,“開弓沒有回頭箭,就是要快,要堅定。”他對1℃記者說,“因為(電改過程中遇到的)困難從電改文件發(fā)布的那一天起,就已經(jīng)預(yù)料到了?!?/p>

  “在電力相對過剩的今天,是電改的一個好機會。政府要加快改革的步伐,不能錯過這個窗口?!绷植畯娬f,“因為你很難知道,這個窗口它能停留多久?!?/p>


本站內(nèi)容除特別聲明的原創(chuàng)文章之外,轉(zhuǎn)載內(nèi)容只為傳遞更多信息,并不代表本網(wǎng)站贊同其觀點。轉(zhuǎn)載的所有的文章、圖片、音/視頻文件等資料的版權(quán)歸版權(quán)所有權(quán)人所有。本站采用的非本站原創(chuàng)文章及圖片等內(nèi)容無法一一聯(lián)系確認版權(quán)者。如涉及作品內(nèi)容、版權(quán)和其它問題,請及時通過電子郵件或電話通知我們,以便迅速采取適當措施,避免給雙方造成不必要的經(jīng)濟損失。聯(lián)系電話:010-82306118;郵箱:aet@chinaaet.com。