經(jīng)過近十年的研究論證，2018年3月，我國《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“辦法”)終于掛網(wǎng)正式征求意見。從國際可再生能源政策制度設(shè)計(jì)來看，可再生能源電價補(bǔ)貼制度和可再生能源配額制是兩類不同的激勵政策體系，一般不混用，這也是我國配額制政策在學(xué)界存在爭議遲遲難以出臺的重要原因，這也就決定了我國的配額制政策設(shè)計(jì)與國外的配額制有很大差別。應(yīng)該說，這一稿《可再生能源電力配額及考核辦法》經(jīng)過反復(fù)研究論證，既著眼當(dāng)前我國可再生發(fā)展中面臨的主要問題，又考慮了電力市場化改革進(jìn)程中對國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，有望在可再生能源進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展階段、電力市場化改革推進(jìn)過程中，為解決我國可再生能源消納問題發(fā)揮重要作用，也將在我國電力市場化改革的過渡期清潔能源產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整開展積極探索。
一、我國可再生能源配額制研究歷程及出臺的背景
我國政府層面組織可再生能源電力配額制的研究可以追溯到2010年，為落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出的“實(shí)施新能源配額制，落實(shí)新能源發(fā)電全額保障性收購制度”。國家能源局組織業(yè)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和高校開展研究，并多次邀請國外知名專家開展研討，于2011年9月，完成《可再生能源電力配額制管理辦法》初稿;2012年12月26日，國家能源局綜合司第一次下發(fā)《可再生能源電力配額管理辦法》征求意見通知;2015年2月14日，國家能源局綜合司再次下發(fā)關(guān)于征求《可再生能源電力配額管理辦法》及配額指標(biāo)意見的函，但由于配額制政策與當(dāng)下電力市場化改革的理念相悖、配額制政策與現(xiàn)行的電價補(bǔ)貼政策的關(guān)系很難解釋以及涉及的利益主體繁雜，配額制政策未能最終出臺。作為可再生能源配額制政策的過渡政策，2016年，國家能源局下發(fā)《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“目標(biāo)引導(dǎo)制度”)，提出2020年各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)，但該指導(dǎo)意見未將非水電可再生能源電力比重目標(biāo)作為強(qiáng)制性約束性指標(biāo)，也沒有明確承擔(dān)責(zé)任主體、考核機(jī)制等。
2016年以來，隨著我國新能源發(fā)展進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展的新階段，新能源裝機(jī)規(guī)模不斷擴(kuò)大，“三棄”(指棄水、棄風(fēng)、棄光)突出。一方面，截至2017年底，我國已成為全球可再生能源裝機(jī)和發(fā)電量的第一大國，可再生能源裝機(jī)容量達(dá)到6.5億千瓦，占全國總裝機(jī)的37.8%;可再生能源發(fā)電量1.70萬億千瓦時，占總發(fā)電量的26.4%。另一方面，盡管可再生能源在裝機(jī)和電量“雙增”的情況下實(shí)現(xiàn)了棄電量和棄電率的雙降，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象依然嚴(yán)重，2017年全國棄水、棄風(fēng)、棄光電量分別達(dá)到515億千瓦時、419億千瓦時和73億千瓦時，可再生能源棄電總量超過1000億千瓦時。可再生能源的消納問題引起了中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，國家領(lǐng)導(dǎo)人多次批示，可再生能源的消納問題被提升到戰(zhàn)略高度，可再生能源配額制政策的出臺再次被納入日程。
因此，本次可再生能源配額制政策的設(shè)計(jì)，主要是著眼于解決可再生能消納問題。一方面，通過配額制政策，提高可再生能源本地消納水平;另一方面，借助強(qiáng)制配額指標(biāo)，打破省間壁壘，促進(jìn)可再生能源跨省區(qū)交易，實(shí)現(xiàn)可再生能源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。
二、我國可再生配額制政策要點(diǎn)
關(guān)于配額的內(nèi)涵?？稍偕茉措娏ε漕~包括“總量配額”和“非水電配額”兩級可再生能源電力配額。“總量配額”計(jì)入常規(guī)水電和非水電可再生能源電力消費(fèi)量，而“非水電配額”僅計(jì)入海上風(fēng)電、陸上風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽能光伏發(fā)電、太陽能光熱發(fā)電、城市固體垃圾發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、海洋能發(fā)電等不含水電的可再生能源電力消費(fèi)量。將水電也納入可再生能源電力配額，也是本次政策設(shè)計(jì)與過去的重要差別。
關(guān)于配額指標(biāo)。可再生能源配額是指對各省級行政區(qū)域全社會用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費(fèi)比重指標(biāo)。配額指標(biāo)由國務(wù)院能源主管部門根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)可再生能源資源、國家能源規(guī)劃、跨省跨區(qū)輸電通道建設(shè)運(yùn)行條件等因素按年度、按省級行政區(qū)域制定。計(jì)算方法為本地可再生能源消納量(消納量=本地發(fā)電量-外送電量+受入電量)除以本地全社會用電量。
關(guān)于配額承擔(dān)主體。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，配額承擔(dān)的主體主要在消費(fèi)側(cè)，通常為售電公司。結(jié)合當(dāng)前我國售電市場的主體，我國的可再生能源配額承擔(dān)主體包括省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等。發(fā)電企業(yè)不再作為配額承擔(dān)主體也是本次政策設(shè)計(jì)與過去的重要差別。
關(guān)于配額的實(shí)施。各省級人民政府制定保障完成本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額指標(biāo)的政策和措施;各省級電網(wǎng)公司制定經(jīng)營區(qū)域完成配額的實(shí)施方案;各類發(fā)電企業(yè)應(yīng)積極開展可再生能源電力建設(shè)和生產(chǎn)，有義務(wù)配合電力調(diào)度機(jī)構(gòu)保障可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。
關(guān)于配額政策運(yùn)作機(jī)制。通過實(shí)施可再生能源電力證書制度監(jiān)測考核可再生能源電力配額指標(biāo)完成情況。證書也分為水電證書和非水電證書，水電證書僅用于總量配額考核，水電證書隨水電交易自動轉(zhuǎn)移給購電方;非水電證書可用于非水配額考核和總量配額考核，在購電方按照購電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購電費(fèi)用后轉(zhuǎn)移給購電方。國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)證書核發(fā)，電力交易中心組織開展證書交易，電網(wǎng)企業(yè)對證書的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移進(jìn)行核算。各市場主體可通過與其他市場主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行證書交易完成配額指標(biāo)，證書價格由市場交易形成;未完成配額的市場主體通過向電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成配額，水電和非水電替代證書價格由各省級電網(wǎng)公司提出定價方案。
關(guān)于未達(dá)標(biāo)省區(qū)和企業(yè)的懲罰措施。對于未達(dá)到配額指標(biāo)的省區(qū)，暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)規(guī)模、取消該區(qū)域申請示范項(xiàng)目資格、取消該區(qū)域能源類示范稱號等、限批其新增高載能工業(yè)項(xiàng)目。對于未完成配額指標(biāo)的市場主體，核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄。
三、我國配額制政策與國外配額制政策的區(qū)別
國外配額制是一種通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)的可再生能源發(fā)展政策，是一個國家(或地區(qū))用法律的形式對可再生能源發(fā)電量在電力生產(chǎn)總量或消費(fèi)總量中所占的份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的一項(xiàng)政策，是一項(xiàng)支持可再生能源發(fā)展的重要政策工具，實(shí)質(zhì)是通過市場機(jī)制以最低的成本引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)和利用可再生能源，其作用與可再生能源固定電價政策類似，配額制政策一般不與電價補(bǔ)貼政策混用。截至2017年底，全球至少有100個國家或聯(lián)邦州(省)實(shí)施了配額制。與國外配額制政策相比，我國可再生能源配額制政策有許多不同之處。
一是實(shí)施配額制政策的目標(biāo)不同。國外引入可再生能源配額制的時間較早，美國加州2002年開始實(shí)施可再生能源配額制;英國2002年實(shí)施《可再生能源義務(wù)法令》，標(biāo)志著可再生能源配額制政策正式實(shí)施;澳大利亞在2000年實(shí)施《可再生能源法案》，規(guī)定了強(qiáng)制可再生能源發(fā)展目標(biāo)。國外引入配額制政策主要是為了推動可再生能源的開發(fā)。2006年以來，我國通過不斷完善電價補(bǔ)貼政策，極大促進(jìn)了可再生的開發(fā)，當(dāng)前面臨的主要問題是部分地區(qū)可再生能源消納困難、棄水棄風(fēng)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重的問題?，F(xiàn)階段我國實(shí)施配額制政策，重在解決可再生能源消納問題。
二是配額制的運(yùn)作機(jī)制有所不同。國外配額制設(shè)計(jì)主要解決可再生能源高開發(fā)成本問題，其運(yùn)作機(jī)制是可再生能源發(fā)電商通過出售證書可以獲得一定補(bǔ)償，證書價格由市場形成或采取固定價格。國外可再生能源配額制實(shí)際實(shí)現(xiàn)了“價補(bǔ)分離”，可再生能源發(fā)電商可直接參與電力市場，電價由市場確定，通過出售獲得補(bǔ)貼。在我國已實(shí)施可再生能源固定電價政策的背景下，可再生能源配額制的設(shè)計(jì)主要是為了解決可再生能源消納問題，可再生配額制電力證書僅是作為配額承擔(dān)主體完成配額指標(biāo)完成的計(jì)量憑證，原則上隨著可再生能源電力的交易以零電價轉(zhuǎn)移給購電方，此外我國配額制政策設(shè)計(jì)還創(chuàng)新性提出了替代證書的概念。
三是配額制實(shí)施的市場環(huán)境不同。國外配額制政策建立在成熟的電力市場基礎(chǔ)上，配額制政策的實(shí)施促使可再生能源發(fā)電商與履行配額制義務(wù)的售電公司簽訂長期購電協(xié)議(PPA)，降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目融資難度。售電公司由于有配額指標(biāo)考核，通常會與可再生能源發(fā)電商簽訂PPA，直接捆綁購買可再生能源電力和證書。可再生能源發(fā)電商與售電公司簽訂PPA通常在項(xiàng)目建設(shè)之前，通過PPA證明可再生能源發(fā)電商的收益預(yù)期，降低項(xiàng)目融資難度，確?？稍偕茉窗l(fā)電項(xiàng)目的順利建設(shè)。我國電力市場化改革尚在推進(jìn)之中，尚未建立相對成熟的電力市場，我國的配額制政策的行政色彩較濃。如規(guī)定，“各省級電網(wǎng)公司制定經(jīng)營區(qū)域完成配額的實(shí)施方案，指導(dǎo)市場主體優(yōu)先開展可再生能源電力交易，在市場機(jī)制無法保障可再生能源電力充分利用時，按照各省級人民政府批準(zhǔn)的配額實(shí)施方案進(jìn)行強(qiáng)制攤銷。”
四、我國出臺配額制政策的意義
十年磨一劍，匯聚各方智慧，配額制政策的推出對于我國可再生能源的發(fā)展具有劃時代的意義。從發(fā)布的配額指標(biāo)測算的結(jié)果來看，2018年我國非水可再生能源電量占全社會用電量的比重將達(dá)到9%，2020年非水可再生能源電量比重將達(dá)到11%，超過了《可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度》中2020年的目標(biāo)，配額制政策的實(shí)施將有效推動我國可再生能源實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。
有利于推動可再生能源優(yōu)先就近消納?！掇k法》首次明確提出各省區(qū)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展規(guī)劃中將可再生能源電力占比作為約束性指標(biāo)。從各省區(qū)的指標(biāo)設(shè)計(jì)來看，原則上送端省區(qū)的配額指標(biāo)不低于受端省區(qū);達(dá)不到本地可再生能源電力配額的地區(qū)，原則不考慮增加可再生源電力外送;各省區(qū)逐年配額指標(biāo)原則不下降。
有助于破除省間壁壘，促進(jìn)可再生能源在更大范圍消納的原則?！掇k法》提出，跨省跨區(qū)輸送通道送受端地區(qū)通過政府間送受電協(xié)議或市場化交易促進(jìn)可再生能源跨省跨區(qū)消納，首次明確提出省級人民政府簽訂的送受電協(xié)議應(yīng)明確其中可再生能源最低送受電量，并納入本省電力電量平衡。本次配額制政策設(shè)計(jì)明確要求提升可再生能源利用水平，促進(jìn)可再生能源消納作為政策目標(biāo)之一，在新建可再生能源項(xiàng)目的同時，也需要充分考慮部分非水可再生能源消納困難省份無法完全本地消納的現(xiàn)實(shí)情況，積極通過購買外省富余非水可再生能源滿足本省比重指標(biāo)。