2017年12月19日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《方案》），標志著我國碳排放交易體系完成了總體設計，我國以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國碳交易市場正式鳴鑼開市。這是我國以實踐行動履行國際減排承諾的《巴黎協(xié)定》，也是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發(fā)展的一項重大制度創(chuàng)新實踐。
作為碳市場建設的指導性文件，《方案》明確了我國碳市場建設的指導思想、主要原則及將其作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，強調(diào)了分階段穩(wěn)步推行碳市場建設。全國碳市場建設啟動后，將首先推動三大制度建設，即碳排放監(jiān)測、報告、核查制度，重點排放單位配額管理制度和市場交易相關制度，在此基礎上，將盡快構建碳排放數(shù)據(jù)報送、碳排放權注冊登記、碳排放權交易和結算四大支撐系統(tǒng)。
碳市場建設現(xiàn)狀及問題
全國碳市場建設牽扯到經(jīng)濟、社會、能源、環(huán)境、金融等方方面面，是一項復雜艱巨的系統(tǒng)工程。在前4年的試點運行中，暴露出了一些關鍵問題和爭議尚待解決。主要表現(xiàn)于：企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計與監(jiān)測的準確性、公正性問題，碳排放配額如何科學、公平、精細分配的問題；各主體在碳交易、碳資產(chǎn)管理方面的人、財、物能力建設問題；碳交易相關政策法規(guī)不健全等。同時，碳交易過程中還需要處理協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和低碳約束、市場和政府、中央和地方政府、公平和效率的關系。能否解決好這些問題，將關系到碳市場建設運行的成敗。
碳交易管理體制建設不完善。一是碳排放總量控制條件尚不成熟，導致管理對象缺乏。實施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國是發(fā)展中國家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區(qū)別責任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國只能通過提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、降低單位GDP二氧化碳排放強度來實現(xiàn)減排目標，這使得碳排放權的稀缺性以及國內(nèi)碳交易市場無法真正形成，從而導致碳交易管理體制缺乏碳排放權配額等管理對象。二是相關法律法規(guī)不健全導致管理效力有限。目前電力行業(yè)實施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關制度尚不完善，專門的有關碳交易的法律和相關政策缺失，如應對氣候變化法、碳排放權交易管理條例、碳交易市場規(guī)則等尚未正式出臺。法律法規(guī)的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無法對排放權交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機制、碳排放權交易試點的法律授權等關鍵問題進行規(guī)范，也無法對各部門的職責履行進行有效監(jiān)管。因此，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關的政策、制度和標準，為科學推進碳市場、更好地發(fā)揮碳市場作用提供有利條件。三是交易所發(fā)展不規(guī)范導致管理效率低下。交易所交易量小且發(fā)展不規(guī)范，對我國碳交易管理體制有效發(fā)揮作用形成了制約。
碳價波動失真，建立全國碳交易體系仍需完善機制。在控制排放量的碳市場中，減排成本低的、減排空間大的企業(yè)可多減排，同時將因減排剩余的碳配額出售給減排成本高的企業(yè)，實現(xiàn)獲利。因而，碳的價格應該反映一個國家或地區(qū)的平均減排成本。
2013～2014年，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶7個國家級碳排放權交易試點先后啟動，4年多來，交易不連續(xù)、碳價波動大等現(xiàn)象都或多或少地在各個試點出現(xiàn)，且不同試點之間的碳價差異巨大，難以真實反映減排成本。此外，碳價差別很大。深圳碳市場的起始價位是每噸30元左右，后來一度飆升至130多元，接著又跌回到70多元并保持了一段時間，目前在30～50元間徘徊；廣東碳價從60元的開盤價下降到10元左右；而上海碳價曾一度跌到每噸5元左右。
因此，需要進一步完善交易機制、約束機制和分配機制，盡快出臺國家層面的應對氣候變化法或類似法律至關重要，通過法律明確配額總量的設定和變化以及區(qū)域分配和跨區(qū)域交易方法，用制度設計指導碳價，真實反映減排成本。
碳排放數(shù)據(jù)“重報送輕核查”。在統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，出現(xiàn)企業(yè)同時報送多套不同口徑數(shù)據(jù)以及“重報送輕核查”的現(xiàn)狀。其一，要在思想上建立實事求是的準則。實事求是、科學準確核算并上報數(shù)據(jù)，是建立科學碳排放相關制度的基礎。其二，應建立全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費和溫室氣體排放數(shù)據(jù)核算、報告和核查體系，加強數(shù)據(jù)共享，為主管部門決策提供堅實的數(shù)據(jù)基礎。其三，發(fā)電企業(yè)雖然都安裝了碳排放自動化監(jiān)測系統(tǒng)，卻還沒有與之相匹配的數(shù)字化統(tǒng)計系統(tǒng)及方法，智能信息化減排體系亟待建立與完善。
如何推進全國碳市場建設？
我國經(jīng)濟新常態(tài)下確立了新的發(fā)展理念，為全國碳市場建設和健康發(fā)展提供了良好的輿論氛圍和政策環(huán)境。“十三五”全面推進創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新發(fā)展理念，以創(chuàng)新驅(qū)動，實現(xiàn)綠色、循環(huán)和低碳發(fā)展。我國實施能源生產(chǎn)與消費革命戰(zhàn)略，建立并形成高效、安全、清潔、低碳的能源供應體系和消費體系，碳市場建設將發(fā)揮重要支撐作用。當前，要結合全國統(tǒng)一碳市場建設，推進以下協(xié)同措施：
第一，健全碳交易法律法規(guī)體系。根據(jù)國務院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中明確的一系列具體措施，逐步完善總量控制追蹤體系及監(jiān)督管理機制。需要制定專門的《碳排放權交易法》，對溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理、交易雙方的權利義務、法律責任等作出規(guī)定，為碳排放權交易市場的運行提供法律依據(jù)和保障。同時，還需要整合現(xiàn)行的與低碳發(fā)展相關的政策、制度和標準。此外，制定和完善主體資格審查制度，統(tǒng)一的注冊、登記、報告、監(jiān)測和核證制度，以及相關的交易跟蹤制度，為碳交易管理體制發(fā)揮效力提供制度保障。
第二，保證配額的稀缺性。碳市場的源頭是配額。從國內(nèi)外已有的碳市場運行情況看，過松的配額造成碳價持續(xù)低迷；過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業(yè)的成本，也會使這些成本最終傳導到全社會，影響經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。但配額的稀缺性影響著碳價格和市場流動性，而碳價格和市場流動性是引導企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號，碳市場是實現(xiàn)以最低成本減排的重要途徑。因此，碳市場總量設定要與國家減排政策、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀和科技水平以及電力綠色發(fā)展進程相適應，保證配額的稀缺性。
第三，搭建統(tǒng)一有效的碳交易平臺。在市場設計上，需要支持碳排放權市場的多樣性，如果要使得碳交易更加有效和可持續(xù)，在條件成熟的情況下，還可以探索開發(fā)碳授信、碳托管、碳基金以及碳保險等多樣化的碳金融創(chuàng)新產(chǎn)品。在政府層面，應盡快健全碳交易法律體系，統(tǒng)一碳排放標準。同時，要側重完善市場交易層面的相關規(guī)則，如信息披露規(guī)則、配額抵消規(guī)則等。在企業(yè)層面，要培養(yǎng)碳交易專業(yè)相關人員，組織碳交易培訓，掌握碳交易相關知識，是企業(yè)積極面對全國碳市場的良方。學術界則需要加強對我國碳交易機制的研究，掌握碳交易不同機制對碳價的影響和影響機理，幫助政府更加順利地搭建碳交易信息平臺，提高政府對碳市場的預測和調(diào)控能力。
第四，理順碳價機制，利用協(xié)同措施促進碳市場健康發(fā)展。一是我國要積極探索碳價機制和碳市場的國際合作，在國際社會發(fā)揮積極的引領性作用。引導國際“行業(yè)減排”的碳價機制建設（如國際航空、航海領域的減排）；探索區(qū)域性碳市場的合作與連接（如亞洲或中、日、韓合作，中國與美國加州碳市場的合作）；加強對未來全球碳價機制、碳市場發(fā)展趨勢和管理機制的研究和參與，并發(fā)揮積極引領作用。二是企業(yè)要順應全球低碳發(fā)展和碳價機制的發(fā)展趨勢，借助國內(nèi)碳市場發(fā)展的機遇，打造自身低碳競爭力。全球低碳化趨勢將引發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展方式變革，改變世界范圍內(nèi)經(jīng)濟、貿(mào)易、技術的競爭格局；全球性綠色金融的發(fā)展導向，將促進產(chǎn)業(yè)的低碳轉型和企業(yè)的技術升級，G20倡導綠色金融，高碳行業(yè)和技術面臨融資困難，同時國家財稅金融政策的綠色低碳導向，為企業(yè)低碳轉型提供發(fā)展機遇；企業(yè)要在碳市場的推動下，自覺推進轉型升級，打造低碳發(fā)展核心競爭力。
第五，需要制度創(chuàng)新。目前來看，全國碳市場將采取中央和地方兩級管理制度，國家有關部門定標準、定總量，企業(yè)配額分配由地方政府執(zhí)行。但無論是總量額定還是配額分解，既要注重數(shù)據(jù)基礎和質(zhì)量，也要充分考慮地區(qū)與行業(yè)差異、企業(yè)競爭地位和風險承接能力等因素，還要關注宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響，盡可能提高配額分配的精準度。為防止配額分配不公以及不正當交易，可建立企業(yè)申訴渠道與結果公示制度，確保碳市場的陽光化運行。碳配額權盡管是企業(yè)所有，但交易主體與交易行為卻不僅限于企業(yè)本身。為了充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，盤活企業(yè)碳資產(chǎn)和提升碳資產(chǎn)使用效率，碳市場應當盡可能多地吸收社會資金入市。為此，有必要適度降低投資主體入市門檻。此外，為了提升交易效率和降低交易成本，財稅政策方面可以考慮減免流轉稅等中間稅費。
總之，碳市場的管理、碳市場的發(fā)展是個復雜的系統(tǒng)工程。要在堅持全國碳市場統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理的基礎上，來確保試點省市的碳市場與全國統(tǒng)一碳市場的對接和平穩(wěn)過渡。同時要做好制度、人才隊伍、能力建設、系統(tǒng)建設等方面的準備，在實踐中不斷探索完善，建設好碳市場，切實發(fā)揮它在控制碳排放和促進電力綠色發(fā)展的積極作用。