0

　　引  言

　　歲末年初，又到了一年一度的形勢總結(jié)與展望季。近些年來，但凡涉及網(wǎng)絡(luò)空間態(tài)勢分析，幾乎無一例外遵循相同的敘事邏輯，即威脅不斷上升，形勢日趨嚴峻，大國間競合并存，網(wǎng)絡(luò)空間治理進入深水區(qū)，國際社會各方致力探尋有效因應之道，而未來徘徊在“十字路口”。

　　單看事實，誠然如此，但這些表象背后是否有著更深層次的驅(qū)動因素，又蘊含著怎樣的變化趨勢呢？本文嘗試跳出描述性敘事邏輯，從網(wǎng)絡(luò)空間認知、力量格局、秩序構(gòu)建與制度性鴻溝等戰(zhàn)略層面分析網(wǎng)絡(luò)空間國際治理態(tài)勢變與不變的根源。

　　1

　　國際社會對網(wǎng)絡(luò)空間的認知是否發(fā)生根本改變？

　　眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)是一項旨在促進全球互聯(lián)互通的技術(shù)，基于此逐漸成型的所謂網(wǎng)絡(luò)空間從一開始就打上了鮮明的技術(shù)烙印，即它天然是基于信任的，自由和開放的。除技術(shù)架構(gòu)決定外，隨后不斷深化的商業(yè)化與社會化進程更充分證明，其運轉(zhuǎn)模式天然是國際的。

　　正因為如此，網(wǎng)絡(luò)空間治理長期被視為全球治理的新域，必然由多利益相關(guān)方推動，只有依靠合作才能實現(xiàn)有效治理。在網(wǎng)絡(luò)空間，任何一方的安全與發(fā)展，無論是國家還是個人，均建立在共同安全與發(fā)展基礎(chǔ)之上，所謂一損俱損，一榮俱榮。這種認知在相當長一段時期占據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理認知主流。

　　但現(xiàn)在還是如此嗎？坦率講，自2013年斯諾登事件伊始，認知層面的深刻改變就已初現(xiàn)端倪。各國對網(wǎng)絡(luò)實力差距的清醒認知引發(fā)強烈的不安全感，各國開始不斷尋求自身安全優(yōu)先，大力提升網(wǎng)絡(luò)能力的同時，不斷以各種方式試探他國實力底線，軍備競賽硝煙四起，網(wǎng)絡(luò)沖突擦槍走火，事實上造成追求安全的過程不斷帶來新的安全威脅和隱患。

　　據(jù)此，有專家稱網(wǎng)絡(luò)空間整體陷入安全困境。2019 年以來形勢似乎更加不樂觀，網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈中的技術(shù)與地緣政治色彩不斷加重，網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實沖突相互疊加，共振加劇。尤其是在美調(diào)整全球網(wǎng)絡(luò)政策，中美貿(mào)易戰(zhàn)的大背景下，作為網(wǎng)絡(luò)空間所謂最具示范效應的兩個大國在諸多重要網(wǎng)絡(luò)治理議題上分歧明顯，合作難達。尤其在技術(shù)領(lǐng)域，政治化趨勢明顯。

　　2019年的 5G大戰(zhàn)就是明例，在此期間美國多次以國家安全為借口，通過出口管制“實體清單”以及游說相關(guān)國家的方式，全方位圍堵中國企業(yè)在該領(lǐng)域的發(fā)展空間，試圖將以華為為代表的中國公司壓制在全球產(chǎn)業(yè)鏈的底端甚至是排擠出全球產(chǎn)業(yè)鏈。

　　“網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)競爭導致國際政治博弈中的灰色地帶逐漸變大”，當前描述網(wǎng)絡(luò)空間的高頻詞不再是互聯(lián)互通與合作，而是所謂“碎片化”與博弈。面對如此形勢，國際社會呼吁“重塑”網(wǎng)絡(luò)空間信任的聲音隨之高漲。2

　　019年，國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會正是以“聯(lián)通世界、提升技術(shù)安全，構(gòu)建信任，塑造互聯(lián)網(wǎng)的未來”為主題開展系列活動。聯(lián)合國“數(shù)字合作高級別小組”亦推出“相互依存的數(shù)字時代”報告，重申“數(shù)字化使人類的相互依存性不斷加強”，呼吁制定《全球網(wǎng)絡(luò)信任與安全承諾》，共同保持網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定，捍衛(wèi)全球化。

　　其實從另一個角度理解，這些呼吁和舉措的出臺恰恰再次反映出國際社會對網(wǎng)絡(luò)空間信任與穩(wěn)定的普遍憂慮。任何時候不要忽視認知轉(zhuǎn)變帶來的深刻影響，因為認知往往代表著對形勢的基本判斷，而基本判斷會直接影響政策導向。

　　網(wǎng)絡(luò)空間認知的轉(zhuǎn)變意味著在未來相當長一段時期內(nèi)，國際治理進程的共識性基礎(chǔ)受到削弱，具體推進會面臨相當現(xiàn)實困難，甚至不排除出現(xiàn)歷史的階段性“回潮”。

　　2

　　網(wǎng)絡(luò)空間力量格局是否出現(xiàn)重大調(diào)整？

　　所謂網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力分配或力量格局，是指在整個網(wǎng)絡(luò)空間國際治理體系中發(fā)揮作用的不同“行為體”掌握資源的情況，及其各行為體的關(guān)系，最終體現(xiàn)為決定未來發(fā)展走向的影響力。網(wǎng)絡(luò)空間是一個綜合性強，復雜度高的空間，參與的行為體亦十分多元，因此，對網(wǎng)絡(luò)空間力量格局的判斷難度相當大。一般情況下，包括對三對力量關(guān)系的分析：

　　一是各類行為體內(nèi)部的關(guān)系，比如國家行為體之間的關(guān)系，尤其是網(wǎng)絡(luò)大國關(guān)系，體現(xiàn)為根據(jù)實力和影響力，將主要網(wǎng)絡(luò)大國分為網(wǎng)絡(luò)強國、大國以及新興國家；再比如對非國家行為體之間關(guān)系的評估，各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域以及彼此間的競爭關(guān)系等；

　　二是各行為體之間的關(guān)系，尤其是國家行為體與非國家行為體之間的關(guān)系，即在具體治理領(lǐng)域，哪類行為體發(fā)揮主導或關(guān)鍵作用；

　　三是網(wǎng)絡(luò)空間的“同盟”或“伙伴”構(gòu)成狀況，對持相近理念與政策主張的力量進行歸類與評估。比如網(wǎng)絡(luò)空間早期所謂“多利益相關(guān)方模式” 與“政府主導模式”陣營之分。其中最重要的兩對關(guān)系，是網(wǎng)絡(luò)大國之間實力對，以及國家與非國家主體之間力量格局。

　　從網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)實空間自然延伸與映射的邏輯出發(fā)，當前網(wǎng)絡(luò)空間力量格局已發(fā)生重大變化。對于現(xiàn)實空間，國際社會普遍認為國際體系內(nèi)部“權(quán)力轉(zhuǎn)移”已然發(fā)生。

　　正如約瑟夫·奈所言：“世界政治中兩個重大權(quán)力的轉(zhuǎn)移，一是權(quán)力在國家間的轉(zhuǎn)移，即權(quán)力從西方國家轉(zhuǎn)移到東方國家，以中國、印度為代表的亞洲經(jīng)濟體迅速崛起；二是權(quán)力轉(zhuǎn)移則表現(xiàn)為權(quán)力從國家到非國家行為體的擴散，這一擴散主要得益于以互聯(lián)網(wǎng)興起為代表的信息技術(shù)的快速變革?！薄?/p>

　　當下的信息革命將一系列跨國問題，如金融穩(wěn)定性、氣候變化、恐怖主義、流行病疫情和網(wǎng)絡(luò)安全等列入全球議程，與此同時，信息革命也勢必會削弱所有政府的響應能力。超越國境，處于政府管控外的跨國領(lǐng)域包括了形形色色的行為體……世界政治不再是各國政府的專有領(lǐng)域……非正式的網(wǎng)絡(luò)型組織將削弱傳統(tǒng)官僚體制的壟斷。

　　”近年來，網(wǎng)絡(luò)空間力量格局的變化亦有力地印證了這一點。從國家間力量對比來看，中國、印度等廣大新興與發(fā)展中國家崛起，參與網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的意識與行動不斷強化，影響力和話語權(quán)亦不斷提升；更為重要的是國家與非國家行為體之間的力量格局出現(xiàn)重大變化。

　　傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中，雖然多利益相關(guān)方共同參與，但國家主要專注于公共政策制定領(lǐng)域，非國家行為體主要專注于技術(shù)標準與產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。隨著網(wǎng)絡(luò)議題間的高度關(guān)聯(lián)性日深，傳統(tǒng)治理邊界進一步模糊，無論是國家行為體還是非國家行為體對于全面參與治理進程的訴求更加突顯，國家與非國家行為體不再簡單地在各自擅長領(lǐng)域“各司其職”。

　　如技術(shù)與地緣政治的高度關(guān)聯(lián)，使得國家對于技術(shù)發(fā)展本身亦從戰(zhàn)略高度予以關(guān)注，2019 年，AI、IPv6 和 5G 發(fā)展背后均有大國博弈的影子；再如國家主體間的競爭已然對非國家主體在網(wǎng)絡(luò)空間的活動帶來直接影響，各國企業(yè)均面臨供應鏈安全、數(shù)據(jù)保護、知識產(chǎn)權(quán)與市場準入等和國家關(guān)系與政策高度相關(guān)性的問題，越來越多的私營部門意識到更廣泛參與規(guī)則塑造對其全球性運營環(huán)境的重要性，為此，越來越多的大型企業(yè)“介入”網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)則的制定。

　　國家與非國家行為體在諸多重大網(wǎng)絡(luò)議題上“同臺競技”，力量交錯下的格局更加復雜。雖然目前相關(guān)國家對此有所排斥，但無法忽視這樣一個現(xiàn)實，即伴隨社交網(wǎng)絡(luò)與數(shù)字平臺的蓬勃發(fā)展，IT巨頭的力量不容小視，無論是之前的“劍橋分析”事件，還是 2019 年沸沸揚揚的臉譜公司推出“天秤幣（Libra）”，均表明巨頭們所擁有的運營模式、影響人群、游說力量、資源渠道和社會動員能力在一定程度上，能夠影響、主導甚至綁架相關(guān)政策走向。

　　可以預見，未來網(wǎng)絡(luò)空間治理態(tài)勢的走向?qū)⒚媾R更加復雜的利益糾葛與博弈。

　　3

　　網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建的前景是否樂觀？

　　簡言之，網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建主要就是“立規(guī)建制”，但如前所述，由于網(wǎng)絡(luò)空間認知發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，各國對網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)切重心從共同安全轉(zhuǎn)向自身安全，尤其是美國在全球性公共事務(wù)中的收縮態(tài)勢，不愿意承擔更多的公共物品提供的責任，而是轉(zhuǎn)向美國優(yōu)先的堅定立場，這些因素都直接導致國際范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)機制難以發(fā)揮應有作用，有落地效應的治理方案與治理實踐多以區(qū)域性或雙邊協(xié)議為主，呈現(xiàn)所謂碎片化傾向。

　　雖然客觀來看，這些機制也是網(wǎng)絡(luò)空間國際治理整體進程的重要渠道和有益補充，但長遠來看，如果不能很好把握“度”，“碎片化”趨勢的加劇將不利于網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的良性發(fā)展。

　　在網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定中，無論是國家行為規(guī)范，還是數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則方面，以美為首的西方國家，和以中俄為代表的“新興”與發(fā)展中國家之間有著較大分歧，現(xiàn)在的情況是，各自在尋求“盟友”或“伙伴”，近年來，美、歐、日互動頻繁，通過協(xié)調(diào)規(guī)則立場，建立經(jīng)濟伙伴關(guān)系，達成數(shù)據(jù)協(xié)議等各種方式，加強在網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)經(jīng)濟等領(lǐng)域的合作，試圖在規(guī)則制定領(lǐng)域“集團作戰(zhàn)”，合力加大影響規(guī)則的籌碼。

　　2019年這一態(tài)勢表現(xiàn)得尤為明顯。9月23日，美與荷蘭等二十七國在紐約召開“促進網(wǎng)絡(luò)空間負責任國家行為”部長級會議，并發(fā)布聯(lián)合聲明，呼吁各方遵守網(wǎng)絡(luò)空間國家行為規(guī)范，加大對“不負責任的網(wǎng)空行為”的問責力度。

　　在此次會議前后，美等西方國家還協(xié)調(diào)立場行動，以公布文件、發(fā)表聲明、舉辦國際會議、官員公開演講等多種方式，亮明網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定中的政策立場，以期營造國際輿論，合力影響相關(guān)進程。

　　與此同時，中、俄等國也依托聯(lián)合國框架、上合組織、東盟等機制發(fā)揮影響力。2019年是第六屆聯(lián)合國 GGE啟動年，在中俄倡導下，聯(lián)合國框架下還增設(shè)“開放性工作小組”（OEWG）機制。在此背景下，美與西方等國密集推出相關(guān)政策主張，有一定防范與反制相關(guān)國家借新機制爭取規(guī)則制定權(quán)的意圖。

　　鑒于此，新機制剛一啟動就暗潮涌動，相較于中俄等國希望兩個機制相輔相承，美常務(wù)副國務(wù)卿沙利文則聲稱，OEWG 可能會在事實上阻礙 GGE 多年取得的進展，給已確立的準則帶來新挑戰(zhàn)。如此情勢下，網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建的瓶頸突破難度并未因新機制有所緩解，新機制似乎并不必然帶來新希望。

　　4

　　網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度性鴻溝是否能得到有效彌合？

　　一直以來“制度性鴻溝”是制約當前網(wǎng)絡(luò)空間治理進程的重大挑戰(zhàn)。具體而言，主要體現(xiàn)在兩大方面：

　　一是現(xiàn)有制度難以容納或有效解決當前的治理問題。現(xiàn)代社會的復雜性和飛速發(fā)展使得制度滯后的缺陷尤為突顯，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域更為突出，技術(shù)與應用可謂日新月異，帶來的各種安全隱患與監(jiān)管難度更是層出不窮，現(xiàn)有的制度無法快速、有效應對這些新的治理需求。

　　二是既有的國際利益格局一時難以改變，相關(guān)制度完善與創(chuàng)新受到不同程度的阻力。網(wǎng)絡(luò)空間形勢發(fā)展迅速，各利益相關(guān)方的訴求日趨強烈，而既有制度下的利益格局出于最大程度維護自身利益需求的需要，在很多時候，不愿意做出相應調(diào)整與改變，在事實上影響了治理機制建設(shè)的有效性。這也是為什么，近幾年來，治理機制的完善與建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)空間治理機制改革的重要議題。

　　網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與應用快速發(fā)展與更新，由此不斷產(chǎn)生新的治理議題和機制需求，這不僅要求現(xiàn)有機制在適應上保證足夠的靈活性，更要在應對速度上保證足夠的高效性，比如2019年，在防范重要基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊、物聯(lián)網(wǎng)安全、人工智能安全、供應鏈安全、大數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域，國際社會各方加快機制建設(shè)力度，但總體而言仍處在摸索階段，距離有效的機制跟進與規(guī)范還存在相當距離；

　　其次，網(wǎng)絡(luò)空間治理機制中的既得利益者出于最大程度維護自身利益的需要，在很多時候作出相應調(diào)整與改變的動力不足，而其他愿意推動改變的力量又缺乏議程設(shè)置的能力與主導變革的機制。

　　對于前一種鴻溝，由于涉及具體領(lǐng)域具體問題，從實踐層面來看，理論上推進難度不大，但問題是，由于網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈態(tài)勢的加劇，整體缺乏信任合作的氛圍，事實上會對具體領(lǐng)域合作帶來消極影響。

　　筆者曾在歐洲相關(guān)國家調(diào)研，不少涉及這些議題的私營部門和一線從業(yè)人員均表示：“國家間關(guān)系，尤其是政治化態(tài)勢是當前推進網(wǎng)絡(luò)安全合作的主要障礙”；對于后一種鴻溝，那就涉及更深層次的博弈，難度更加可想而知。

　　當然，制度性鴻溝的彌合本身就是一項長期工作，有效的彌合既需要著眼未來大局，有超前的戰(zhàn)略思維；又需要關(guān)注眼下實際，有切實的推進行動，二者相輔相承，這對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理提出更高的要求。

　　最后需要特別指出的是，從戰(zhàn)略高度“自上而下”地審視網(wǎng)絡(luò)空間國際治理些態(tài)勢，形勢的確不容樂觀，甚至可以說基調(diào)有些悲觀，但網(wǎng)絡(luò)空間治理最有意思的地方在于，一方面它的確越來越受制于現(xiàn)實空間的運轉(zhuǎn)邏輯，困境與不確定性隨處可見；但另一方面它源生的獨特生命力始終靜水深流，蘊含著巨大的希望，那就是“技術(shù)變革”與“最佳實踐”。

　　網(wǎng)絡(luò)空間畢竟基于獨特的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，技術(shù)變革性影響往往超越人類預期，甚至帶來驚喜。比如在IPv4的時代，互聯(lián)網(wǎng)地址資源是有限的，所以關(guān)鍵基礎(chǔ)資源的分配成為治理的焦點議題，但在IPv6的時代，資源是無限的，焦點議題迎刃而解；而網(wǎng)絡(luò)空間治理歷史發(fā)展表明，很多時候，解決方案的獲取不是“謀定而后動”，而是在實踐摸索中豁然開朗。

　　縱觀 2019 年網(wǎng)絡(luò)空間治理態(tài)勢，正是這種因放棄幻想而直面現(xiàn)實，因抱有希望而繼續(xù)努力的最佳寫照。