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　　引  言

　　歲末年初，又到了一年一度的形勢(shì)總結(jié)與展望季。近些年來(lái)，但凡涉及網(wǎng)絡(luò)空間態(tài)勢(shì)分析，幾乎無(wú)一例外遵循相同的敘事邏輯，即威脅不斷上升，形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，大國(guó)間競(jìng)合并存，網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)際社會(huì)各方致力探尋有效因應(yīng)之道，而未來(lái)徘徊在“十字路口”。

　　單看事實(shí)，誠(chéng)然如此，但這些表象背后是否有著更深層次的驅(qū)動(dòng)因素，又蘊(yùn)含著怎樣的變化趨勢(shì)呢？本文嘗試跳出描述性敘事邏輯，從網(wǎng)絡(luò)空間認(rèn)知、力量格局、秩序構(gòu)建與制度性鴻溝等戰(zhàn)略層面分析網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理態(tài)勢(shì)變與不變的根源。

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　　國(guó)際社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的認(rèn)知是否發(fā)生根本改變？

　　眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)是一項(xiàng)旨在促進(jìn)全球互聯(lián)互通的技術(shù)，基于此逐漸成型的所謂網(wǎng)絡(luò)空間從一開(kāi)始就打上了鮮明的技術(shù)烙印，即它天然是基于信任的，自由和開(kāi)放的。除技術(shù)架構(gòu)決定外，隨后不斷深化的商業(yè)化與社會(huì)化進(jìn)程更充分證明，其運(yùn)轉(zhuǎn)模式天然是國(guó)際的。

　　正因?yàn)槿绱?，網(wǎng)絡(luò)空間治理長(zhǎng)期被視為全球治理的新域，必然由多利益相關(guān)方推動(dòng)，只有依靠合作才能實(shí)現(xiàn)有效治理。在網(wǎng)絡(luò)空間，任何一方的安全與發(fā)展，無(wú)論是國(guó)家還是個(gè)人，均建立在共同安全與發(fā)展基礎(chǔ)之上，所謂一損俱損，一榮俱榮。這種認(rèn)知在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期占據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理認(rèn)知主流。

　　但現(xiàn)在還是如此嗎？坦率講，自2013年斯諾登事件伊始，認(rèn)知層面的深刻改變就已初現(xiàn)端倪。各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)力差距的清醒認(rèn)知引發(fā)強(qiáng)烈的不安全感，各國(guó)開(kāi)始不斷尋求自身安全優(yōu)先，大力提升網(wǎng)絡(luò)能力的同時(shí)，不斷以各種方式試探他國(guó)實(shí)力底線，軍備競(jìng)賽硝煙四起，網(wǎng)絡(luò)沖突擦槍走火，事實(shí)上造成追求安全的過(guò)程不斷帶來(lái)新的安全威脅和隱患。

　　據(jù)此，有專家稱網(wǎng)絡(luò)空間整體陷入安全困境。2019 年以來(lái)形勢(shì)似乎更加不樂(lè)觀，網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)博弈中的技術(shù)與地緣政治色彩不斷加重，網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)沖突相互疊加，共振加劇。尤其是在美調(diào)整全球網(wǎng)絡(luò)政策，中美貿(mào)易戰(zhàn)的大背景下，作為網(wǎng)絡(luò)空間所謂最具示范效應(yīng)的兩個(gè)大國(guó)在諸多重要網(wǎng)絡(luò)治理議題上分歧明顯，合作難達(dá)。尤其在技術(shù)領(lǐng)域，政治化趨勢(shì)明顯。

　　2019年的 5G大戰(zhàn)就是明例，在此期間美國(guó)多次以國(guó)家安全為借口，通過(guò)出口管制“實(shí)體清單”以及游說(shuō)相關(guān)國(guó)家的方式，全方位圍堵中國(guó)企業(yè)在該領(lǐng)域的發(fā)展空間，試圖將以華為為代表的中國(guó)公司壓制在全球產(chǎn)業(yè)鏈的底端甚至是排擠出全球產(chǎn)業(yè)鏈。

　　“網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)際政治博弈中的灰色地帶逐漸變大”，當(dāng)前描述網(wǎng)絡(luò)空間的高頻詞不再是互聯(lián)互通與合作，而是所謂“碎片化”與博弈。面對(duì)如此形勢(shì)，國(guó)際社會(huì)呼吁“重塑”網(wǎng)絡(luò)空間信任的聲音隨之高漲。2

　　019年，國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)正是以“聯(lián)通世界、提升技術(shù)安全，構(gòu)建信任，塑造互聯(lián)網(wǎng)的未來(lái)”為主題開(kāi)展系列活動(dòng)。聯(lián)合國(guó)“數(shù)字合作高級(jí)別小組”亦推出“相互依存的數(shù)字時(shí)代”報(bào)告，重申“數(shù)字化使人類的相互依存性不斷加強(qiáng)”，呼吁制定《全球網(wǎng)絡(luò)信任與安全承諾》，共同保持網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定，捍衛(wèi)全球化。

　　其實(shí)從另一個(gè)角度理解，這些呼吁和舉措的出臺(tái)恰恰再次反映出國(guó)際社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間信任與穩(wěn)定的普遍憂慮。任何時(shí)候不要忽視認(rèn)知轉(zhuǎn)變帶來(lái)的深刻影響，因?yàn)檎J(rèn)知往往代表著對(duì)形勢(shì)的基本判斷，而基本判斷會(huì)直接影響政策導(dǎo)向。

　　網(wǎng)絡(luò)空間認(rèn)知的轉(zhuǎn)變意味著在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，國(guó)際治理進(jìn)程的共識(shí)性基礎(chǔ)受到削弱，具體推進(jìn)會(huì)面臨相當(dāng)現(xiàn)實(shí)困難，甚至不排除出現(xiàn)歷史的階段性“回潮”。

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　　網(wǎng)絡(luò)空間力量格局是否出現(xiàn)重大調(diào)整？

　　所謂網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力分配或力量格局，是指在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理體系中發(fā)揮作用的不同“行為體”掌握資源的情況，及其各行為體的關(guān)系，最終體現(xiàn)為決定未來(lái)發(fā)展走向的影響力。網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)綜合性強(qiáng)，復(fù)雜度高的空間，參與的行為體亦十分多元，因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間力量格局的判斷難度相當(dāng)大。一般情況下，包括對(duì)三對(duì)力量關(guān)系的分析：

　　一是各類行為體內(nèi)部的關(guān)系，比如國(guó)家行為體之間的關(guān)系，尤其是網(wǎng)絡(luò)大國(guó)關(guān)系，體現(xiàn)為根據(jù)實(shí)力和影響力，將主要網(wǎng)絡(luò)大國(guó)分為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、大國(guó)以及新興國(guó)家；再比如對(duì)非國(guó)家行為體之間關(guān)系的評(píng)估，各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域以及彼此間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等；

　　二是各行為體之間的關(guān)系，尤其是國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體之間的關(guān)系，即在具體治理領(lǐng)域，哪類行為體發(fā)揮主導(dǎo)或關(guān)鍵作用；

　　三是網(wǎng)絡(luò)空間的“同盟”或“伙伴”構(gòu)成狀況，對(duì)持相近理念與政策主張的力量進(jìn)行歸類與評(píng)估。比如網(wǎng)絡(luò)空間早期所謂“多利益相關(guān)方模式” 與“政府主導(dǎo)模式”陣營(yíng)之分。其中最重要的兩對(duì)關(guān)系，是網(wǎng)絡(luò)大國(guó)之間實(shí)力對(duì)，以及國(guó)家與非國(guó)家主體之間力量格局。

　　從網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)實(shí)空間自然延伸與映射的邏輯出發(fā)，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間力量格局已發(fā)生重大變化。對(duì)于現(xiàn)實(shí)空間，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為國(guó)際體系內(nèi)部“權(quán)力轉(zhuǎn)移”已然發(fā)生。

　　正如約瑟夫·奈所言：“世界政治中兩個(gè)重大權(quán)力的轉(zhuǎn)移，一是權(quán)力在國(guó)家間的轉(zhuǎn)移，即權(quán)力從西方國(guó)家轉(zhuǎn)移到東方國(guó)家，以中國(guó)、印度為代表的亞洲經(jīng)濟(jì)體迅速崛起；二是權(quán)力轉(zhuǎn)移則表現(xiàn)為權(quán)力從國(guó)家到非國(guó)家行為體的擴(kuò)散，這一擴(kuò)散主要得益于以互聯(lián)網(wǎng)興起為代表的信息技術(shù)的快速變革?！薄?/p>

　　當(dāng)下的信息革命將一系列跨國(guó)問(wèn)題，如金融穩(wěn)定性、氣候變化、恐怖主義、流行病疫情和網(wǎng)絡(luò)安全等列入全球議程，與此同時(shí)，信息革命也勢(shì)必會(huì)削弱所有政府的響應(yīng)能力。超越國(guó)境，處于政府管控外的跨國(guó)領(lǐng)域包括了形形色色的行為體……世界政治不再是各國(guó)政府的專有領(lǐng)域……非正式的網(wǎng)絡(luò)型組織將削弱傳統(tǒng)官僚體制的壟斷。

　　”近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)空間力量格局的變化亦有力地印證了這一點(diǎn)。從國(guó)家間力量對(duì)比來(lái)看，中國(guó)、印度等廣大新興與發(fā)展中國(guó)家崛起，參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的意識(shí)與行動(dòng)不斷強(qiáng)化，影響力和話語(yǔ)權(quán)亦不斷提升；更為重要的是國(guó)家與非國(guó)家行為體之間的力量格局出現(xiàn)重大變化。

　　傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中，雖然多利益相關(guān)方共同參與，但國(guó)家主要專注于公共政策制定領(lǐng)域，非國(guó)家行為體主要專注于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。隨著網(wǎng)絡(luò)議題間的高度關(guān)聯(lián)性日深，傳統(tǒng)治理邊界進(jìn)一步模糊，無(wú)論是國(guó)家行為體還是非國(guó)家行為體對(duì)于全面參與治理進(jìn)程的訴求更加突顯，國(guó)家與非國(guó)家行為體不再簡(jiǎn)單地在各自擅長(zhǎng)領(lǐng)域“各司其職”。

　　如技術(shù)與地緣政治的高度關(guān)聯(lián)，使得國(guó)家對(duì)于技術(shù)發(fā)展本身亦從戰(zhàn)略高度予以關(guān)注，2019 年，AI、IPv6 和 5G 發(fā)展背后均有大國(guó)博弈的影子；再如國(guó)家主體間的競(jìng)爭(zhēng)已然對(duì)非國(guó)家主體在網(wǎng)絡(luò)空間的活動(dòng)帶來(lái)直接影響，各國(guó)企業(yè)均面臨供應(yīng)鏈安全、數(shù)據(jù)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)準(zhǔn)入等和國(guó)家關(guān)系與政策高度相關(guān)性的問(wèn)題，越來(lái)越多的私營(yíng)部門意識(shí)到更廣泛參與規(guī)則塑造對(duì)其全球性運(yùn)營(yíng)環(huán)境的重要性，為此，越來(lái)越多的大型企業(yè)“介入”網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)則的制定。

　　國(guó)家與非國(guó)家行為體在諸多重大網(wǎng)絡(luò)議題上“同臺(tái)競(jìng)技”，力量交錯(cuò)下的格局更加復(fù)雜。雖然目前相關(guān)國(guó)家對(duì)此有所排斥，但無(wú)法忽視這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即伴隨社交網(wǎng)絡(luò)與數(shù)字平臺(tái)的蓬勃發(fā)展，IT巨頭的力量不容小視，無(wú)論是之前的“劍橋分析”事件，還是 2019 年沸沸揚(yáng)揚(yáng)的臉譜公司推出“天秤幣（Libra）”，均表明巨頭們所擁有的運(yùn)營(yíng)模式、影響人群、游說(shuō)力量、資源渠道和社會(huì)動(dòng)員能力在一定程度上，能夠影響、主導(dǎo)甚至綁架相關(guān)政策走向。

　　可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)網(wǎng)絡(luò)空間治理態(tài)勢(shì)的走向?qū)⒚媾R更加復(fù)雜的利益糾葛與博弈。

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　　網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建的前景是否樂(lè)觀？

　　簡(jiǎn)言之，網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建主要就是“立規(guī)建制”，但如前所述，由于網(wǎng)絡(luò)空間認(rèn)知發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)切重心從共同安全轉(zhuǎn)向自身安全，尤其是美國(guó)在全球性公共事務(wù)中的收縮態(tài)勢(shì)，不愿意承擔(dān)更多的公共物品提供的責(zé)任，而是轉(zhuǎn)向美國(guó)優(yōu)先的堅(jiān)定立場(chǎng)，這些因素都直接導(dǎo)致國(guó)際范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用，有落地效應(yīng)的治理方案與治理實(shí)踐多以區(qū)域性或雙邊協(xié)議為主，呈現(xiàn)所謂碎片化傾向。

　　雖然客觀來(lái)看，這些機(jī)制也是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理整體進(jìn)程的重要渠道和有益補(bǔ)充，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果不能很好把握“度”，“碎片化”趨勢(shì)的加劇將不利于網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的良性發(fā)展。

　　在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定中，無(wú)論是國(guó)家行為規(guī)范，還是數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則方面，以美為首的西方國(guó)家，和以中俄為代表的“新興”與發(fā)展中國(guó)家之間有著較大分歧，現(xiàn)在的情況是，各自在尋求“盟友”或“伙伴”，近年來(lái)，美、歐、日互動(dòng)頻繁，通過(guò)協(xié)調(diào)規(guī)則立場(chǎng)，建立經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，達(dá)成數(shù)據(jù)協(xié)議等各種方式，加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作，試圖在規(guī)則制定領(lǐng)域“集團(tuán)作戰(zhàn)”，合力加大影響規(guī)則的籌碼。

　　2019年這一態(tài)勢(shì)表現(xiàn)得尤為明顯。9月23日，美與荷蘭等二十七國(guó)在紐約召開(kāi)“促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國(guó)家行為”部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，并發(fā)布聯(lián)合聲明，呼吁各方遵守網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為規(guī)范，加大對(duì)“不負(fù)責(zé)任的網(wǎng)空行為”的問(wèn)責(zé)力度。

　　在此次會(huì)議前后，美等西方國(guó)家還協(xié)調(diào)立場(chǎng)行動(dòng)，以公布文件、發(fā)表聲明、舉辦國(guó)際會(huì)議、官員公開(kāi)演講等多種方式，亮明網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定中的政策立場(chǎng)，以期營(yíng)造國(guó)際輿論，合力影響相關(guān)進(jìn)程。

　　與此同時(shí)，中、俄等國(guó)也依托聯(lián)合國(guó)框架、上合組織、東盟等機(jī)制發(fā)揮影響力。2019年是第六屆聯(lián)合國(guó) GGE啟動(dòng)年，在中俄倡導(dǎo)下，聯(lián)合國(guó)框架下還增設(shè)“開(kāi)放性工作小組”（OEWG）機(jī)制。在此背景下，美與西方等國(guó)密集推出相關(guān)政策主張，有一定防范與反制相關(guān)國(guó)家借新機(jī)制爭(zhēng)取規(guī)則制定權(quán)的意圖。

　　鑒于此，新機(jī)制剛一啟動(dòng)就暗潮涌動(dòng)，相較于中俄等國(guó)希望兩個(gè)機(jī)制相輔相承，美常務(wù)副國(guó)務(wù)卿沙利文則聲稱，OEWG 可能會(huì)在事實(shí)上阻礙 GGE 多年取得的進(jìn)展，給已確立的準(zhǔn)則帶來(lái)新挑戰(zhàn)。如此情勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建的瓶頸突破難度并未因新機(jī)制有所緩解，新機(jī)制似乎并不必然帶來(lái)新希望。

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　　網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度性鴻溝是否能得到有效彌合？

　　一直以來(lái)“制度性鴻溝”是制約當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程的重大挑戰(zhàn)。具體而言，主要體現(xiàn)在兩大方面：

　　一是現(xiàn)有制度難以容納或有效解決當(dāng)前的治理問(wèn)題。現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和飛速發(fā)展使得制度滯后的缺陷尤為突顯，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域更為突出，技術(shù)與應(yīng)用可謂日新月異，帶來(lái)的各種安全隱患與監(jiān)管難度更是層出不窮，現(xiàn)有的制度無(wú)法快速、有效應(yīng)對(duì)這些新的治理需求。

　　二是既有的國(guó)際利益格局一時(shí)難以改變，相關(guān)制度完善與創(chuàng)新受到不同程度的阻力。網(wǎng)絡(luò)空間形勢(shì)發(fā)展迅速，各利益相關(guān)方的訴求日趨強(qiáng)烈，而既有制度下的利益格局出于最大程度維護(hù)自身利益需求的需要，在很多時(shí)候，不愿意做出相應(yīng)調(diào)整與改變，在事實(shí)上影響了治理機(jī)制建設(shè)的有效性。這也是為什么，近幾年來(lái)，治理機(jī)制的完善與建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制改革的重要議題。

　　網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與應(yīng)用快速發(fā)展與更新，由此不斷產(chǎn)生新的治理議題和機(jī)制需求，這不僅要求現(xiàn)有機(jī)制在適應(yīng)上保證足夠的靈活性，更要在應(yīng)對(duì)速度上保證足夠的高效性，比如2019年，在防范重要基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊、物聯(lián)網(wǎng)安全、人工智能安全、供應(yīng)鏈安全、大數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)各方加快機(jī)制建設(shè)力度，但總體而言仍處在摸索階段，距離有效的機(jī)制跟進(jìn)與規(guī)范還存在相當(dāng)距離；

　　其次，網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制中的既得利益者出于最大程度維護(hù)自身利益的需要，在很多時(shí)候作出相應(yīng)調(diào)整與改變的動(dòng)力不足，而其他愿意推動(dòng)改變的力量又缺乏議程設(shè)置的能力與主導(dǎo)變革的機(jī)制。

　　對(duì)于前一種鴻溝，由于涉及具體領(lǐng)域具體問(wèn)題，從實(shí)踐層面來(lái)看，理論上推進(jìn)難度不大，但問(wèn)題是，由于網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)博弈態(tài)勢(shì)的加劇，整體缺乏信任合作的氛圍，事實(shí)上會(huì)對(duì)具體領(lǐng)域合作帶來(lái)消極影響。

　　筆者曾在歐洲相關(guān)國(guó)家調(diào)研，不少涉及這些議題的私營(yíng)部門和一線從業(yè)人員均表示：“國(guó)家間關(guān)系，尤其是政治化態(tài)勢(shì)是當(dāng)前推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全合作的主要障礙”；對(duì)于后一種鴻溝，那就涉及更深層次的博弈，難度更加可想而知。

　　當(dāng)然，制度性鴻溝的彌合本身就是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，有效的彌合既需要著眼未來(lái)大局，有超前的戰(zhàn)略思維；又需要關(guān)注眼下實(shí)際，有切實(shí)的推進(jìn)行動(dòng)，二者相輔相承，這對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理提出更高的要求。

　　最后需要特別指出的是，從戰(zhàn)略高度“自上而下”地審視網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理些態(tài)勢(shì)，形勢(shì)的確不容樂(lè)觀，甚至可以說(shuō)基調(diào)有些悲觀，但網(wǎng)絡(luò)空間治理最有意思的地方在于，一方面它的確越來(lái)越受制于現(xiàn)實(shí)空間的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，困境與不確定性隨處可見(jiàn)；但另一方面它源生的獨(dú)特生命力始終靜水深流，蘊(yùn)含著巨大的希望，那就是“技術(shù)變革”與“最佳實(shí)踐”。

　　網(wǎng)絡(luò)空間畢竟基于獨(dú)特的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，技術(shù)變革性影響往往超越人類預(yù)期，甚至帶來(lái)驚喜。比如在IPv4的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)地址資源是有限的，所以關(guān)鍵基礎(chǔ)資源的分配成為治理的焦點(diǎn)議題，但在IPv6的時(shí)代，資源是無(wú)限的，焦點(diǎn)議題迎刃而解；而網(wǎng)絡(luò)空間治理歷史發(fā)展表明，很多時(shí)候，解決方案的獲取不是“謀定而后動(dòng)”，而是在實(shí)踐摸索中豁然開(kāi)朗。

　　縱觀 2019 年網(wǎng)絡(luò)空間治理態(tài)勢(shì)，正是這種因放棄幻想而直面現(xiàn)實(shí)，因抱有希望而繼續(xù)努力的最佳寫照。