網(wǎng)絡(luò)安全作為一項(xiàng)專業(yè)性高且影響廣泛的議題，是拜登執(zhí)政后面臨的重要問題，成為美國國內(nèi)甚至全球關(guān)注的焦點(diǎn)?？傮w看，拜登政府時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)安全優(yōu)先性將得到提升。其網(wǎng)絡(luò)安全政策將部分立足于特朗普政府網(wǎng)絡(luò)安全“遺產(chǎn)”，適度回歸奧巴馬政府的“治網(wǎng)方略”，并折中建制派與保守主義形成拜登“治網(wǎng)風(fēng)格”。

　　一、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：承襲和消化特朗普政府網(wǎng)絡(luò)安全“遺產(chǎn)”

　　在美國，網(wǎng)絡(luò)安全是一個(gè)無黨派議題，在不同政府之間延續(xù)性較強(qiáng)，即使是“改天換地”的特朗普政府，網(wǎng)絡(luò)安全舉措也多是建立在奧巴馬政府政策基礎(chǔ)上。回顧特朗普的網(wǎng)絡(luò)安全“遺產(chǎn)”，優(yōu)劣并存，這既是拜登政府網(wǎng)絡(luò)安全政策的基礎(chǔ)盤，同時(shí)也是其施政網(wǎng)絡(luò)空間的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　?。ㄒ唬┎块T“自下而上”推動(dòng)的總特征

　　2019 年，羅伯特·穆勒發(fā)布《關(guān)于俄羅斯干預(yù)2016 年總統(tǒng)大選的調(diào)查報(bào)告》，為 2016 年美國大選疑云“蓋棺定論”。特朗普為維護(hù)其當(dāng)選合法性和正當(dāng)性，一直有意淡化網(wǎng)絡(luò)安全威脅，并拒絕承認(rèn)俄羅斯涉嫌干預(yù)美國大選，引發(fā)美國內(nèi)輿論對其忽視網(wǎng)絡(luò)安全的批評。區(qū)別于小布什和奧巴馬政府時(shí)期“總統(tǒng)—網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員—各部門”的輻射型機(jī)構(gòu)框架，特朗普任期的網(wǎng)絡(luò)安全政策呈現(xiàn)出“頂層淡化”“部門推動(dòng)”的特點(diǎn)，包括保羅·中曾根領(lǐng)導(dǎo)下的網(wǎng)絡(luò)司令部、克里斯·克雷布斯領(lǐng)導(dǎo)下的網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全局（CISA）、安妮·紐伯格負(fù)責(zé)的國安局網(wǎng)絡(luò)事務(wù)部門，自下而上地進(jìn)行了一系列改革，美國網(wǎng)絡(luò)安全取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。胡佛研究所網(wǎng)絡(luò)安全研究員杰奎琳·施耐德將這種現(xiàn)象稱作“無頭戰(zhàn)略”，并表示各機(jī)構(gòu)采取的舉措已初見成效。反過來看，特朗普時(shí)期客觀形成的部門聯(lián)動(dòng)在一定程度上形成了具有共同訴求的“網(wǎng)絡(luò)安全利益集團(tuán)”，對拜登政府具有“引導(dǎo)”甚至“施壓”的影響。

　?。ǘ┚W(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻性行動(dòng)日益常態(tài)化

　　不同于奧巴馬的“謹(jǐn)慎”和“克制”，特朗普“大刀闊斧”改革關(guān)于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的官僚程序并公開進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)推進(jìn)。2017 年，特朗普宣布升級(jí)網(wǎng)絡(luò)司令部為第十個(gè)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，地位與美國中央司令部等主要作戰(zhàn)司令部持平，負(fù)責(zé)開展進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。2018 年，特朗普頒布《國家安全總統(tǒng)備忘錄 13》（NSPM13），“解綁”奧巴馬政府設(shè)定的關(guān)于發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的官僚程序。同年，美國《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》和“網(wǎng)絡(luò)司令部愿景文件”推出“持續(xù)接觸”（persistentengagement）、“向前防御”（defense forward）、“前置狩獵”（hunt forward）等網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)理念，授權(quán)網(wǎng)絡(luò)司令部、中情局等行動(dòng)部門開展低于武裝沖突閾值的網(wǎng)絡(luò)攻擊，甚至潛入對手國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)埋伏“出擊”，并已公開針對俄羅斯、伊朗、“伊斯蘭國”組織的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。拜登雖然表示會(huì)對網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)展開審查，卻公開認(rèn)可“持續(xù)接觸”所取得的成績。預(yù)計(jì)，在網(wǎng)絡(luò)司令部的強(qiáng)力推動(dòng)下，拜登政府不會(huì)收斂已擴(kuò)張的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)戰(zhàn)略。

　　（三）跨域網(wǎng)絡(luò)威懾不斷成熟

　　當(dāng)前，美國國土安全部、國防部、司法部、財(cái)政部等職能部門在配合實(shí)施跨域網(wǎng)絡(luò)威懾戰(zhàn)略上作用凸顯。特別是司法部的“公開歸因”和財(cái)政部的經(jīng)濟(jì)制裁，已成為美國跨域威懾的重要支撐。在某種程度上，這類“全政府”“全國家”的威懾方法正是奧巴馬政府留下的網(wǎng)絡(luò)安全“遺產(chǎn)”，即動(dòng)員各聯(lián)邦部門的作用，對網(wǎng)絡(luò)攻擊者“施加成本”，而當(dāng)時(shí)的拜登正是“網(wǎng)絡(luò)威懾”的重要推動(dòng)者。一直以來，拜登對國家級(jí)網(wǎng)絡(luò)攻擊均展現(xiàn)出“零容忍”的姿態(tài)，包括在競選期間公開表示要使用“所有國家權(quán)力工具，讓干預(yù)美國選舉的國家犯罪者付出代價(jià)”，并表示“懲罰措施包括金融制裁、資產(chǎn)凍結(jié)或越來越多的報(bào)復(fù)性網(wǎng)絡(luò)攻擊”。預(yù)計(jì)，拜登政府上臺(tái)后，將越來越頻繁地使用跨域威懾，以及更嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)制裁。

　?。ㄋ模┚W(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全局重要性顯現(xiàn)

　　基于維護(hù)選舉安全，于 2018 年成立的 CISA，在保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全、協(xié)調(diào)各部門、促進(jìn)公私合作、提供預(yù)警等方面取得了重要進(jìn)展。特別是在2018 年中期選舉和 2020 年大選中，CISA 在提高聯(lián)邦和地方的選舉安全上獲得兩黨普遍認(rèn)可。除保障選舉安全外，CISA 的工作已覆蓋美國 16 個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門中的 8 個(gè)，包括提供威脅信息和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)，如滲透測試、工業(yè)控制評估和事件響應(yīng)培訓(xùn)，成為美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的首要職能部門。目前，基于 CISA 工作的重要性，將其發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聲音也越來越多。這也使特朗普在大選結(jié)果公布后以政治原因解雇 CISA局長克里斯·克雷布斯的行為，引發(fā)“眾怒”。

　　（五）建立對華技術(shù)“冷戰(zhàn)”的機(jī)制壁壘

　　特朗普政府時(shí)期，美國對華政策徹底改變，而對華技術(shù)“冷戰(zhàn)”正是這場轉(zhuǎn)變的矛盾集中點(diǎn)。特朗普政府已經(jīng)建立起一套防范中國技術(shù)發(fā)展的機(jī)制壁壘：一是筑牢高新技術(shù)的進(jìn)出口審查把控。2018年，美國通過《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）和《出口管制改革法案》（ECRA），分別完成了外國投資委員會(huì)和出口管制的改革，從立法層面構(gòu)筑了針對中國技術(shù)出口和投資的高壁壘。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在特朗普任內(nèi)的頭三年，美國外資投資審查委員會(huì)（CFIUS）共審查了 140 宗涉及中國收購方的交易，超過一千家中國實(shí)體被美列入“實(shí)體清單”，重創(chuàng)中美經(jīng)貿(mào)開展。二是實(shí)施ICT供應(yīng)鏈全向度的“去中國化”。特朗普啟用了許多“塵封已久”的政策工具，如動(dòng)用賦予總統(tǒng)監(jiān)管商業(yè)權(quán)力的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（IEEPA），并依此法通過《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全行政令》，在國內(nèi)推行排除中國信息技術(shù)與產(chǎn)品的“清潔網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃。三是全球布局技術(shù)發(fā)展聯(lián)盟。特朗普政府雖然輕視盟友，但是在遏制中國高新技術(shù)發(fā)展上卻選擇與盟友一道聯(lián)合施壓，如聯(lián)合德國、日本、澳大利亞等 32 個(gè)國家召開布拉格峰會(huì)，制定 5G 發(fā)展的安全標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)起以人工智能為核心的“防務(wù)伙伴關(guān)系”，構(gòu)建人工智能的“軍事聯(lián)盟”。上述舉措為拜登政府開展與中國競爭奠定了基礎(chǔ)，在短期內(nèi)將不會(huì)有所改變。

　　二、政策取向：適度回歸奧巴馬時(shí)期的“治網(wǎng)方略”

　　美國各界對特朗普任期內(nèi)“輕視”網(wǎng)絡(luò)安全的做法非常不滿，2020 年底發(fā)生的“太陽風(fēng)”（SolarWinds）網(wǎng)絡(luò)攻擊事件將這種情緒推至高潮。美國各界集體反思網(wǎng)絡(luò)安全問題，要求拜登政府做出改變。拜登在 SolarWinds 事件后及時(shí)表態(tài)，稱“將網(wǎng)絡(luò)安全提升為整個(gè)政府的當(dāng)務(wù)之急”。無論是迫于改革特朗普時(shí)期網(wǎng)絡(luò)安全政策不足的壓力，還是遵循從政的職業(yè)慣性和經(jīng)驗(yàn)路徑，拜登政府都將適度回歸奧巴馬時(shí)期的“治網(wǎng)方略”，在人事安排和機(jī)構(gòu)設(shè)施上凸顯對網(wǎng)絡(luò)安全的考量。

　?。ㄒ唬┲卦O(shè)網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員崗位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)

　　特朗普在 2018 年取締白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員一職遭到包括國會(huì)兩黨和網(wǎng)絡(luò)專家的批評，被稱為網(wǎng)絡(luò)安全政策的一大倒退。要求增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全在總統(tǒng)事務(wù)中的比重和重新設(shè)立協(xié)調(diào)員崗位的聲音，貫穿特朗普任期始終。雖然目前拜登并未直接表態(tài)是否恢復(fù)該職，但是在《2021 財(cái)年國防授權(quán)法案》中提出設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全總監(jiān)的要求。這或?qū)⒊蔀榘莸巧先魏笤诰W(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)上的首要舉措。總監(jiān)一職將協(xié)調(diào)應(yīng)對國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)，直接向總統(tǒng)匯報(bào)并提供應(yīng)對建議。這將顯著提升網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)在美聯(lián)邦事務(wù)中的優(yōu)先位置和重要性。

　　（二）修復(fù)與盟友關(guān)系，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間伙伴關(guān)系建設(shè)

　　特朗普任期推行的“美國優(yōu)先”政策演變?yōu)椤疤亓ⅹ?dú)行”甚至是“推諉甩鍋”，使美國在二戰(zhàn)后建立的盟友體制遭受重創(chuàng)。作為前副總統(tǒng)和參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席，拜登具有豐富的外交經(jīng)驗(yàn)，在競選期間多次提出修復(fù)盟友關(guān)系的口號(hào)。發(fā)表在 2020年 3/4 月號(hào)《外交》雜志上的文章《為何美國必須再次發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用——拯救特朗普之后的美國外交政策》一文中，拜登將聯(lián)合盟友作為其外交的重中之重，網(wǎng)絡(luò)外交則是其重要抓手。在此背景下，拜登將加強(qiáng)與歐盟和北約國家網(wǎng)絡(luò)議題立場的協(xié)商，但是通過一種更為平等和互利的方式來要求盟友采取一致行動(dòng)。

　?。ㄈ┩七M(jìn)多邊主義，重掌規(guī)則制定與治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

　　拜登被稱為“協(xié)議制定者”，在競選期間公開表態(tài)“將促進(jìn)各國就負(fù)責(zé)任地使用新型數(shù)字工具達(dá)成國際協(xié)議”，而且會(huì)“建立全面的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，保護(hù)民用基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)美國成為鼓勵(lì)其他國家在網(wǎng)絡(luò)空間采用負(fù)責(zé)任國家行為原則的領(lǐng)導(dǎo)者”。拜登領(lǐng)導(dǎo)下的美國，將陸續(xù)“返群”多邊國際網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，善用世界貿(mào)易組織、經(jīng)合組織解決爭端，采取多邊手段和規(guī)則施壓。

　　（四）加強(qiáng)政府與私營企業(yè)合作，重塑美國公私聯(lián)盟

　　民主黨 2020 年政策綱領(lǐng)強(qiáng)調(diào)，“與私營部門合作保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”。拜登將利用民主黨與科技企業(yè)親近的天然優(yōu)勢，扭轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期私營企業(yè)對政府的回避和遠(yuǎn)離，拉攏科技巨頭，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全公私合作，包括強(qiáng)化關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)，加強(qiáng)威脅情報(bào)共享，投資高新技術(shù)，制衡對手國，重塑美國公私聯(lián)盟。

　　三、政策前瞻：或采取建制派與保守主義的“折中”

　　拜登作為傳統(tǒng)民主黨建制派人士，遵循精英治國和傳統(tǒng)價(jià)值觀，但是，又面臨國內(nèi)保守主義掣肘的局勢，其網(wǎng)絡(luò)安全政策的現(xiàn)實(shí)選擇，將呈現(xiàn)出建制派與保守主義“折中”的傾向。

　　（一）將網(wǎng)絡(luò)安全作為彌合國內(nèi)分歧重要抓手

　　網(wǎng)絡(luò)安全作為少有的共識(shí)度高的超黨派議題，已成為拜登政府與國會(huì)探索合作的抓手。網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會(huì)于 2020 年 3 月發(fā)布的“分層網(wǎng)絡(luò)威懾”（layered cyber deterrence）戰(zhàn)略報(bào)告，作為民主黨與共和黨就網(wǎng)絡(luò)安全問題提出的治理方案，有超過一半的立法建議被納入 2021 年《國防授權(quán)法案》。拜登有意利用網(wǎng)絡(luò)安全議題在國內(nèi)的高共識(shí)度，采納日光浴委員會(huì)的部分方案，作為施政的“破局”之道。

　　（二）選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的內(nèi)閣成員“精英治網(wǎng)”

　　特朗普任內(nèi)主要以“忠誠度”任命官員，使一些重要網(wǎng)安職位的負(fù)責(zé)人并不是專業(yè)人士，且指派二級(jí)或三級(jí)官員主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)，并不斷調(diào)換關(guān)鍵崗位的負(fù)責(zé)人，嚴(yán)重影響網(wǎng)絡(luò)政策執(zhí)行的連續(xù)性和有效性。拜登政府在公布的首批內(nèi)閣成員名單中，引入了多名奧巴馬政府時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)專業(yè)人士和眾多自由派智庫人士，“精英治網(wǎng)”將使美國網(wǎng)絡(luò)安全政策更具穩(wěn)定性和可預(yù)見性。預(yù)計(jì)，拜登上任之初將仿效奧巴馬對美國國內(nèi)外面臨的網(wǎng)絡(luò)安全形勢進(jìn)行全面評估作為其施策依據(jù)。

　?。ㄈ┲厥熬W(wǎng)絡(luò)空間的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)培育

　　特朗普在任期推行的一系列反傳統(tǒng)反建制的政策理念使美國在國際上“道義盡失”。同時(shí)，整個(gè)西方國家也面臨民粹主義和反智主義的復(fù)興，二戰(zhàn)后形成的西方國際秩序正面臨危機(jī)。2020 年初的慕尼黑安全會(huì)議主題“西方缺失”，正是這種價(jià)值觀困境的反映。拜登在競選期間表示，將通過在國內(nèi)樹立西方價(jià)值觀榜樣的方式重塑美國的道義領(lǐng)導(dǎo)力，并承諾將在當(dāng)選首年組織召開“民主國家峰會(huì)”，維護(hù)“共同的價(jià)值觀”，強(qiáng)調(diào)“美國開放互聯(lián)網(wǎng)的原則”。隨著拜登政府上臺(tái)，以互聯(lián)網(wǎng)開放、自由、人權(quán)為核心的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)培育，將成為重要治網(wǎng)內(nèi)容。

　?。ㄋ模┲匦聦⒍砹_斯列為網(wǎng)絡(luò)空間首要威脅

　　服務(wù)于現(xiàn)實(shí)的大國競爭，特朗普政府將中國列為網(wǎng)絡(luò)空間的主要威脅。但是，美國建制派歷來將俄羅斯看作是地緣政治的最大對手，特別是對“冷戰(zhàn)”親歷者拜登來說，在其從政生涯中，都對俄羅斯持有天然的敵意，并多次宣稱俄羅斯是美國的最大威脅。在網(wǎng)絡(luò)議題上，拜登堅(jiān)稱，俄羅斯一直試圖干預(yù)美國大選，銷蝕美國民主基礎(chǔ)。特別是 SolarWinds 事件后，拜登表示將嚴(yán)懲俄羅斯的網(wǎng)絡(luò)攻擊行為。隨著拜登開展網(wǎng)絡(luò)安全工作，俄美之間的網(wǎng)絡(luò)攻擊“口水戰(zhàn)”和“實(shí)戰(zhàn)”將更為頻繁。

　?。ㄎ澹┲匾暭夹g(shù)投資以維持美國技術(shù)領(lǐng)先地位

　　相比特朗普極限施壓對手國，建制派更重視發(fā)展科研創(chuàng)新能力，重視技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)投資，維護(hù)美國長久的全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位。對此，拜登在競選期間表示，將增加聯(lián)邦研發(fā)投資，加大創(chuàng)新基金的額度，支持 5G、人工智能等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新；同時(shí)，重視科技人才與教育，撤銷移民限制，包括對科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）的簽證限制，加大對基礎(chǔ)教育的投入等。

　　四、制約因素：拜登網(wǎng)絡(luò)安全政策面臨的挑戰(zhàn)

　　拜登接手的是一個(gè)“滿目瘡痍”的美國，面臨分裂的國內(nèi)民意，存疑的國際盟友，以及“各自為戰(zhàn)”的職能部門。這些對拜登的網(wǎng)絡(luò)安全政策實(shí)施，都構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

　?。ㄒ唬﹪鴥?nèi)政黨對立、民意分裂的政治環(huán)境

　　雖然民主黨贏得參眾兩院，為拜登政府施政掃除了一定障礙，但是，拜登政府仍面臨嚴(yán)重的兩黨分立和民意分裂，即使具有高共識(shí)度的網(wǎng)絡(luò)安全議題，也會(huì)受到政治因素的影響。在主要競爭對手設(shè)定、科技巨頭治理、選舉安全、網(wǎng)絡(luò)中立法案等議題上，仍存較大分歧。

　　（二）國內(nèi)部門、公私合作存在嫌隙

　　在部門合作層面，雖然特朗普政府時(shí)期頒布了系列戰(zhàn)略，但是戰(zhàn)略的具體實(shí)施，仍然缺乏總體指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在公私合作方面，雖然硅谷企業(yè)積極為拜登捐款站臺(tái)，但是民主黨在稅收和反壟斷上歷來比共和黨嚴(yán)厲很多。拜登在競選期間也表達(dá)了對科技巨頭的擔(dān)憂，并主張撤銷《通信規(guī)范法》中的第 230 條款（Section 230），限制對互聯(lián)網(wǎng)公司的免責(zé)保護(hù)，這將直接影響拜登政府與企業(yè)的合作效度。

　?。ㄈ┟擞褜τ诿绹男湃稳笔?/p>

　　特朗普政府的單邊主義和霸凌行徑，觸發(fā)了盟友對美國領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的“信任危機(jī)”。在網(wǎng)絡(luò)安全合作上，最突出的表現(xiàn)就是美歐跨境數(shù)據(jù)“隱私盾協(xié)議”失效。該事件反映了美國與盟友間越來越明顯的信任赤字。拜登政府重拾盟友支持、共同引領(lǐng)國際網(wǎng)絡(luò)規(guī)則，難度不小。

　　五、結(jié)語

　　總體看，拜登政府視網(wǎng)絡(luò)安全為國家事務(wù)優(yōu)先項(xiàng)，在延續(xù)特朗普政府強(qiáng)硬的網(wǎng)絡(luò)安全政策外，回歸奧巴馬政府的“同盟”和“規(guī)制”手段，但是在實(shí)踐過程中仍面臨黨派斗爭、部門掣肘與盟友的不信任?；诋?dāng)前現(xiàn)狀，美國采取的對華技術(shù)強(qiáng)硬路線不會(huì)因拜登上臺(tái)而發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，但是在戰(zhàn)術(shù)和重點(diǎn)上會(huì)有所調(diào)整，中美博弈將進(jìn)入長期的、基于規(guī)則的低烈度對抗?fàn)顟B(tài)，對此，我國應(yīng)高度警惕。