6月28日,國家發(fā)改委、商務部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》,取消了一直以來建設、經(jīng)營電網(wǎng)須由中方控股的限制,這意味著今后在跨區(qū)域輸電、增量配電以及分布式微網(wǎng)等電網(wǎng)建設、服務的各個層面,都有可能看到外資的身影,這是中國在基礎設施建設領域對外開放的重大舉措。
開放屬于必然
從整個行業(yè)來看,早在中國加入WTO之前,電力行業(yè)就已經(jīng)開始了對外開放的步伐,1997年前電力部發(fā)布的《關于外商投資電力項目的若干規(guī)定》,允許外資投資新建火力發(fā)電和水力發(fā)電等項目。但和發(fā)電領域相比,我國在電網(wǎng)建設和經(jīng)營方面對外資一直有所限制,這主要是因為電網(wǎng)對國計民生關系重大,社會公共性特征較為明顯,政策因素對整個行業(yè)的發(fā)展息息相關,再加上國家對電網(wǎng)安全高度重視,這些因素綜合起來,使得我國電網(wǎng)的開放水平處于一個相對滯后的狀態(tài)。
但是,這并不意味著我國電網(wǎng)開放的進程是停滯的。實際上,此次電網(wǎng)對外資的放開,正是我國長期堅持改革開放所取得的成果,其背后有兩重驅動因素:
第一個因素是市場化改革。在經(jīng)濟發(fā)展由高速增長向高質量發(fā)展轉變的過程中,更需要堅持市場化改革的方向,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,這一點電力領域也概莫能外??v觀改革開放以來我國的歷次電力體制改革,都堅持了市場化這一基本方向,尤其以2015年“9號文”的頒布為標志,我國電力體制改革已經(jīng)取得了突破性的、符合世界發(fā)展趨勢的進展?!胺砰_兩頭、監(jiān)管中間”的改革體制框架,既體現(xiàn)了電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)的公用事業(yè)屬性,又實現(xiàn)了電網(wǎng)企業(yè)盈利模式的轉變。在輸配電價方面,“準許成本加合理收益”以及分電壓等級核定的原則,完全符合國際通行的核價方法,標志著我國對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管方式的轉變,為電網(wǎng)的開放奠定了強有力的基礎。
第二個因素則是全球經(jīng)濟一體化。融入全球經(jīng)濟一體化,是我國對外開放的基本目標,能源領域作為一個較為特殊的行業(yè),受世界經(jīng)濟和政治因素的影響較大,在全球經(jīng)濟一體化的趨勢下,能源安全的不確定性增加,而全方位加強國際合作,是我國實現(xiàn)開放條件下能源安全的有效途徑,包括電網(wǎng)在內的整個能源領域,都要融入全球經(jīng)濟一體化的進程。從世界范圍來看,世界上大部分國家的電網(wǎng)都是市場驅動、甚至民營資本經(jīng)營的,我國要做到與國際接軌、融入世界能源體系,就必須堅持電網(wǎng)開放。
以開放促改革
開放本身并不是終極目標。我國電力體制改革的終極目標,是安全經(jīng)濟地滿足全社會用電需求,保障普遍服務,促進系統(tǒng)整體的最優(yōu)規(guī)劃,同時聚焦綠色低碳方向,緊扣能源革命主題,為推動我國加快形成能源節(jié)約型社會做出歷史性貢獻。
在這個目標的指引下,電網(wǎng)的開放也應該堅持兩個基本原則,即有序開放和高質量開放。
所謂有序,就是要兼顧經(jīng)濟、社會多重目標。電是一種特殊的商品,電網(wǎng)是關系國計民生的重大領域,電網(wǎng)的建設和運營必須兼顧其公用事業(yè)的屬性,必須提高電能的使用效率,控制其消費總量和對環(huán)境的負面影響,同時保證人人都有電可用。電力市場的開放應保證上述目標的實現(xiàn),同時接受政府對電力市場的合理干預。
所謂高質量,即堅持電網(wǎng)的資源優(yōu)化配置,避免重復建設。電網(wǎng)具有產、供、銷瞬間平衡的特征,處于聯(lián)絡供需各方的天然樞紐地位,擁有網(wǎng)絡基礎設施和大數(shù)據(jù)資源,承擔著石油、天然氣等多種能源的互聯(lián),在綜合能源體系的建設中居于中心位置,是發(fā)揮產業(yè)引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺,在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優(yōu)勢和作用。因此電網(wǎng)必須承擔起引導供需兩側的責任,縱向實現(xiàn)源、網(wǎng)、荷、儲協(xié)調,橫向則實現(xiàn)多能互補,實現(xiàn)能源需求與供給的協(xié)調優(yōu)化和可再生能源的消納。電網(wǎng)的開放和電網(wǎng)的優(yōu)化,也必須以實現(xiàn)上述目標為基本前提。
外資的進入對我國電力體制改革也將帶來一定的激勵作用,而以下兩個方面尤其值得期待:
首先,是市場導向的新型電價結構體系和價格形成體系。電力價格的形成機制,是能源能否更多走向市場的關鍵,目前我國的電力價格由三方面的因素構成,分別是成本、供需關系和交叉補貼,而未來的改革方向,應遵循“盡可能反映成本、適當反映供需關系、盡量較少交叉補貼”的原則,同時盡快出臺峰谷分時電價。外資的進入有助于我國電價形成機制更加與國際接軌,增加電網(wǎng)企業(yè)投資回報的透明度,從而形成更加合理的輸配電價。
其次,是有助于配電網(wǎng)的市場化改革。我國電力市場化改革的方向之一,是在配電網(wǎng)側適時建立(增量)分布式發(fā)電和微電網(wǎng)電力市場及監(jiān)管體系,培育微電網(wǎng)電力市場及其輔助服務市場,這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網(wǎng)最大潛力的前提條件。在新增配網(wǎng)環(huán)節(jié)允許外資參與是合理的,并且有利于電力市場健康有序發(fā)展。新增配網(wǎng)引入外資,能夠增加其發(fā)展活力,引入世界領先的需求預測、智能配電以及用戶側分布式能源的技術,從而增強我國配電網(wǎng)的整體服務水平。
長遠效果可期
社會普遍關注的問題是,此次開放能否在短期內吸引大批外資進入?回答是否定的。因為一直以來,我國電網(wǎng)具有很強的公用事業(yè)屬性,“保電”作為一項具有強烈政治色彩的任務,受到很多政策因素的制約。電網(wǎng)企業(yè)除了完成自身的企業(yè)目標外,還要兼顧許多國家目標,國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)經(jīng)過多年的運營,已經(jīng)具備較為成熟的服務能力,外資如要適應中國電網(wǎng)的運營環(huán)境,還需要較長的時間,從這一點來看,短期內不會有大規(guī)模的外資進入電網(wǎng)領域。
但是從長期來看,輸配電網(wǎng)對于外資而言仍然具有強勁的吸引力,因為我國經(jīng)濟體量大,并且仍處于上升通道,和發(fā)達國家相比,電網(wǎng)仍然具有很大的建設空間和盈利空間。尤為重要的一點是,電網(wǎng),尤其是配電網(wǎng),是外資進入中國公用事業(yè)領域的重要通道,外資在公用事業(yè)所積累的技術和經(jīng)驗,將成為其競爭力的主要來源;為區(qū)域內的終端用戶提供增值型的綜合能源服務,也將成為外資獲取利潤的主要方式。
從長期來看,外資的進入會強化不同電網(wǎng)企業(yè)之間的競爭,同時,它們會與試圖進入輸配電領域的其他國有資本和民間資本進行聯(lián)合,從而帶來徹頭徹尾的“混合所有制”,影響整個行業(yè)的格局,這將激勵現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)提高效率、降低成本,加快內部經(jīng)營機制和管理體制的改革。
但是,這些轉變都不是一蹴而就的,需要外資逐步適應國內的經(jīng)營環(huán)境;需要政府完善相應的審查監(jiān)管職能,建立公平透明的準入機制和退出機制;也需要國有資本、民營資本適時調整戰(zhàn)略、提升實力以增強國際合作中的話語權,這些都需要較長的時間,方能形成一個開放、有序、綠色、高效的電力市場格局。