近年來，隨著供給側(cè)改革的深入和電力生產(chǎn)能力的相對過剩，降電價成為了電價政策的重要主題。今年初，國務院常務會議聚焦優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，特別提出大力推動降電價。降電價雖然能夠降低用戶用電成本，促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，但是，在電力企業(yè)盈利水平并不高的情況下，降電價也降低了電力企業(yè)的收益，對電力生產(chǎn)運行產(chǎn)生不利影響。這種兩難的局面不僅影響了政府降電價政策的制定和執(zhí)行，更讓電力企業(yè)感覺到無奈，甚至放棄應對降電價政策的主觀努力。那么，是否存在不損害電力企業(yè)利益的降電價方案呢？

　　簡單地分析很容易得出否定的答案，事實上，長期以來我們僅僅把降電價作為調(diào)整電力供應鏈上不同主體之間利益矛盾的工具，而較少想到降電價可以也應該通過提高效率實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生共贏的效果。就像其它商品市場有薄利（即降價）多銷的成功例子一樣，確實存在能夠提高資源配置效率甚至提高電力企業(yè)收益的降電價方案，這種降電價方案應該成為當前我國深化電價改革和供給側(cè)改革的首選。

　　降電價政策的依據(jù)

　　要尋找有效率甚至共贏的降電價方案，首先必須把降電價的依據(jù)說清楚、弄明白?？傮w上看，目前我國降電價政策首先就沒有把依據(jù)說明白。

　　目前我國用于交易結(jié)算的電價可分為兩大類：一類是政府管制電價；包括上網(wǎng)電價，輸配電價和銷售電價；另一類市場競爭定價。按結(jié)算的電量規(guī)模，目前我國政府管制電價仍然占主導地位。政府降電價政策主要適用于管制定價，即降低上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價。

　　理論上，政府管制定價及調(diào)整包括降電價必須遵守嚴格的計算方法和規(guī)則。比如，如果采用準許成本加合理收益定價方法及規(guī)則，降電價政策的依據(jù)必然是電力企業(yè)的實際收益率超過了準許收益率（實際政策規(guī)定中用準許收入并不對）。而從目前政府有關(guān)降電價的政策說明中，有關(guān)電力企業(yè)成本和收益率水平的計算結(jié)果及合理性分析并不多，現(xiàn)有的解釋更多講的是需要，如電能是工商業(yè)用戶最為敏感的生產(chǎn)要素，尤其是在鋼鐵、有色、化工、建材等高耗能產(chǎn)業(yè)中，電費是產(chǎn)品生產(chǎn)成本的重要構(gòu)成，降電價有利于降低這些企業(yè)生產(chǎn)成本，促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，但需要并不等于現(xiàn)實政策。考慮到電力工業(yè)的國有性質(zhì)，與其說是電力企業(yè)降電價，讓利于用戶或社會，不如說是政府通過降電價這種方式間接地補貼其它行業(yè)。因此，目前的降電價不屬于政府電價政策的決策，而是政府經(jīng)濟政策的決策。

　　實際上，不能說近年來降電價政策完全沒有定價依據(jù)。2016年1月1日起，全國燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和一般工商業(yè)銷售電價平均降低3分/千瓦時，就是根據(jù)調(diào)整后的煤電聯(lián)動機制計算確定的；國家價格主管部門做過精確的測算，各省執(zhí)行時考慮非經(jīng)濟因素分別做了調(diào)整，總體上看遵守了規(guī)則。由于經(jīng)濟發(fā)展速度相對減緩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，近年來我國電力生產(chǎn)能力相對過剩越來越明顯，發(fā)電機組利用小時逐年降低，電力系統(tǒng)負荷率也不高。在這種背景下，政府在政策框架內(nèi)通過調(diào)整參數(shù)，比如在輸配電價中把權(quán)益報酬率降低4%到最低值，從而降低輸配電價或銷售電價，釋放減少投資的信號，控制電力項目投資規(guī)模和建設速度，這是合理且可行的政策選擇。如果按國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要降電價，甚至把降電價所產(chǎn)生的成本降低額作為管理任務，不僅不合理，也不利于探索更加積極和有效解決問題的辦法。

　　兩種降電價模式

　　與一般商品定價甚至其它公用品定價不同，電價非常特殊和復雜，需要進行非常專業(yè)的管理，否則會產(chǎn)生巨大的、可能難以察覺的經(jīng)濟和社會損失。總結(jié)國內(nèi)外政府降電價的做法，筆者認為主要有兩種模式。

　　第一種是以歷史成本（收益）為基礎(chǔ)的、靜態(tài)的、零和的、被動的和無效率改進的降電價模式。主要做法是：政府對受管制電力企業(yè)已經(jīng)發(fā)生的成本和收益進行評估，如果收益率明顯超過事先規(guī)定或者特別認可的標準水平，則執(zhí)行降電價政策，直至使其收益水平符合認可標準。這種降電價的依據(jù)是政府管制政策，實際結(jié)果是對電力供應鏈上不同利益主體，包括用戶的利益按照合理性原則進行調(diào)整。在國家層面上，這種降電價使不同利益主體的利益有增有減，并且在數(shù)量上相等，沒有產(chǎn)生直接的凈收益，即零和的結(jié)果。另一方面，這種降電價模式一般較少考慮降價后市場主體的經(jīng)營行為變化及其企業(yè)收益的變化，所以，還具有靜態(tài)的特點；如果降電價后引起相關(guān)利益主體經(jīng)營行為和收益的較大變化，甚至影響電力工業(yè)安全可靠運行，這種靜態(tài)的特征就會體現(xiàn)得十分明顯。由于這種降電價是針對已經(jīng)發(fā)生的不合理結(jié)果而采取的措施，屬于被動的電價調(diào)整；同時，也不會產(chǎn)生效率改進。

　　這種降電價模式的有效性取決于對電力企業(yè)收益的合理水平的判斷是否準確。事實上，這是一件非常困難的事情。目前我國輸配電價改革明確采用了準許成本加合理收益的辦法，對電網(wǎng)企業(yè)權(quán)益和負債的準許收益率做了具體規(guī)定，姑且不說權(quán)益收益率可以在較大的范圍內(nèi)(4%)的變化，關(guān)鍵是準許成本采用了最簡單的合法性和相關(guān)性的判斷，即只要是政府批準了的項目且與電網(wǎng)生產(chǎn)經(jīng)營直接相關(guān)的成本支出，都計入準許成本，而沒有實際利用率的要求。由于電力工業(yè)本身的專業(yè)性、信息不對稱的原因和電力項目本身存在的前置性因素等，政府對電力項目投資實際上很難作出科學判斷，這樣就必然會造成與A-J效應不同的另一種投資過剩效應。由于這個原因，國外電力工業(yè)管理采用“小政府、大監(jiān)管”的體制，美國能源監(jiān)管系統(tǒng)有大量的專業(yè)人員，并且還大量利用第三方機構(gòu)參與監(jiān)管工作。

　　第二種模式是基于未來成本（收益）的、動態(tài)的、共贏的、主動的和有效率改進的降電價模式。由于電價實際上是面向未來制定和執(zhí)行的，根據(jù)歷史會計信息所進行的調(diào)整自然就存在根本性缺陷。即使要考慮已經(jīng)發(fā)生的信息，也應該綜合考慮未來電價執(zhí)行時的生產(chǎn)經(jīng)營信息及其可能引起的生產(chǎn)經(jīng)營變化信息及結(jié)果。充分估計電價政策執(zhí)行引起的生產(chǎn)經(jīng)營行為變化后按照最優(yōu)目標制定電價，是這種模式的重要特征。電力工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，電價對企業(yè)資本投資決策（企業(yè)固定成本）有直接影響，只有看到電價影響和決定固定成本，同時固定成本又直接影響甚至決定電價的這種循環(huán)關(guān)系，才能得到在保證電力安全可靠供應基礎(chǔ)上的最低固定成本及最低電價。這種經(jīng)過整體最優(yōu)設計的電價是降電價的底線，也是降電價政策的理論依據(jù)，是一種主動的電價調(diào)整行為。特別值得注意的，與第一種降電價模式會導致一方受益一方受損且大小相等的零和結(jié)果不同，第二種降電價模式會提高資源配置的效率，可能產(chǎn)生雙方甚至多方受益（或者至少不受損失）即共贏的結(jié)果。

　　第二種降電價模式的有效性直接取決于電力生產(chǎn)能力利用的程度。當電力生產(chǎn)能力利用不充分時，就可以通過電價政策設計和其它的綜合措施，優(yōu)化生產(chǎn)組織方式，引導電力企業(yè)和用戶改善經(jīng)營行為，提高電力生產(chǎn)能力的利用率，并將由此產(chǎn)生的凈效益在相關(guān)利益主體中分享，這樣既降低了電價，又提高了效率，實現(xiàn)了共贏。進一步分析，這種模式的核心在于充分認識和挖掘生產(chǎn)能力利用的潛力。生產(chǎn)能力利用程度越低，降電價的潛在效果也越明顯。但是，政府和企業(yè)在生產(chǎn)能力的利用程度上存在矛盾，國有企業(yè)有擴張和做大的內(nèi)在追求，會充分利用信息優(yōu)勢淡化生產(chǎn)能力過剩及其危害，夸大生產(chǎn)能力不足的概率和風險損失，引導政府接受自己的主張，維持生產(chǎn)能力過剩的狀態(tài)，因此，實施這種降電價模式需要政府主導。

　　有效率甚至共贏降電價模式的可行性

　　理論上，電力工業(yè)不僅資本密集，而且是重要的基礎(chǔ)設施，在使用上有嚴格的同時性要求，需要大量的備用設施，固定成本使用，并且占有的比例和規(guī)模較大，對電力生產(chǎn)經(jīng)營成本及其電價水平有直接決定作用。因此，在保證電力供應安全可靠的前提下提高電力生產(chǎn)能力的利用率，正確處理安全可靠供電與經(jīng)濟供電的關(guān)系，是電力工業(yè)管理包括電價管理的重要內(nèi)容，甚至也是國民經(jīng)濟管理的重要方面。正是由于這個原因，國外管制電價理論和政策特別重視固定資產(chǎn)不足或過剩的研究和監(jiān)管，定價方法中強調(diào)只有適當?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)才可以從準許成本回收，并獲得準許收益，政府定價規(guī)則中對有效資產(chǎn)的核算有非常嚴格規(guī)范的程序和標準。包括對安全可靠供電責任的履行方式，如果在極端情況下供電設施的利用率很低或供電成本很高，引入可中斷電價可以在用戶放棄用電需要的情況下提高電力生產(chǎn)能力的利用率，實現(xiàn)基于經(jīng)濟合理性的供電義務。

　　目前我國電力生產(chǎn)能力存在明顯的絕對利用不足問題，這是設計和實施有效率甚至共贏降電價方案的基礎(chǔ)。與我國經(jīng)濟發(fā)展理念和增長方式轉(zhuǎn)變的改革相適應，我國電力工業(yè)也正在經(jīng)歷從外延發(fā)展為主向內(nèi)涵發(fā)展為主的根本轉(zhuǎn)變?？陀^地分析，我國電力工業(yè)的技術(shù)效率與國外先進水平相比并不差，但是，在管理效率方面，卻存在較大的差異。在電價管理上，長期以來，由于多種原因，我們習慣于第一種降電價模式，而對第二種降電價模式卻相對陌生，結(jié)果形成一方面電價水平相對較高，另一方面電力生產(chǎn)能力利用率又較低的矛盾現(xiàn)象。2016年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設備平均利用小時為3785小時，是1964年以來的最低值。部分省級電網(wǎng)年負荷率不足70%；由于居民用電增加的原因，這個數(shù)據(jù)還有降低的趨勢。個別省級電網(wǎng)全部電力用戶平均負荷率只有15%左右。這些數(shù)據(jù)都說明，我國電力生產(chǎn)能力利用率明顯較低，有很大提升空間。但是，在已經(jīng)出臺的基于準許成本加合理收益定價方法的電價政策中，對固定資產(chǎn)利用率沒有提出要求，如果區(qū)域電網(wǎng)包括特高壓電網(wǎng)不輸送一度電也能夠通過容量電費收回全部成本并獲得收益，這種機制必然會造成投資過?；蛘呱a(chǎn)能力利用的嚴重不足。

　　我國電力生產(chǎn)能力利用也存在相對利用不足問題。電力安全可靠供應與經(jīng)濟性有替代關(guān)系，一定程度的安全可靠性可以使電力供應的綜合成本最低，應該成為最優(yōu)的選擇。不計成本提高供電質(zhì)量，實際上付出了生產(chǎn)能力的充分利用的代價。即使在嚴重缺電時，我國也不采用可中斷電價等政策，這樣必然會形成不理性的高成本和高電價。近年來居民用電對系統(tǒng)最高負荷產(chǎn)生了決定作用，一些省在發(fā)電利用小時很低的情況下出現(xiàn)了供電緊張，我們沒有反思居民用電由于交叉補貼等原因而過度消費對電力系統(tǒng)最大負荷的影響及降低系統(tǒng)負荷率引起的潛在經(jīng)濟損失，仍然不計代價地增加投資適應這種不合理的負荷特性。這樣，不僅失去了降電價的空間，反而會產(chǎn)生漲電價壓力?？紤]這種相對利用不足隱藏的空間，第二種降電價模式更有必要性。

　　事實上，我國電價政策實踐中已經(jīng)采用過第二種降電價模式，比如分時電價政策在我國已經(jīng)廣泛應用，可以明顯降低最高負荷，提高電力系統(tǒng)負荷率或利用率，降低發(fā)電和電網(wǎng)容量投資，從而也降低了電價。不過，與國外相比，我國沒有將分時電價政策上升到實現(xiàn)政府管制目標的理論高度而加以認識并自覺和系統(tǒng)地應用。我國分時電價政策的使用還不夠，分時電價的種類少，電價水平考慮用戶價格彈性不夠，削峰填谷的效果不明顯；而且分時電價局限在銷售側(cè)而不是發(fā)電側(cè)，對生產(chǎn)的調(diào)節(jié)不直接。

　　尋找有效率甚至共贏的降電價方案

　　針對目前我國電力工業(yè)和電價改革的實際情況，有效率甚至共贏的降電價方案至少可以從以下三個方面設計。

　　首先，在銷售電價中推行可選擇負荷率電價改革。根據(jù)對幾個省級電網(wǎng)的調(diào)查統(tǒng)計，目前我國電力用戶的負荷率很低，導致配電設施的利用率較低，配電成本相對較高。如果能夠提高用電負荷率，就可以減少或延緩配電設備投資，從而降低成本。根據(jù)可選擇定價理論，可以根據(jù)負荷率的大小對用戶進行分類，比如分為高負荷率、中負荷率和低負荷率三類，分別制定高容量電價，低電量電價；中容量電價，中電量電價；低容量電價，高電量電價三個電價套餐，由不同負荷率的用戶選擇不同的電價套餐。在激勵相容機制下，不同類型用戶會按照電費支出最小的原則選擇對應類型的電價套餐。更重要的是，在電費支出最小的目標激勵下，低負荷率用戶會通過調(diào)整用電行為，提高用電負荷率，同時選擇中或者高負荷率電價套餐，降低電費支出。換句話說，可選擇負荷率電價的改革可以通過提高配電設施的利用率降低配電成本，降低電價，實現(xiàn)有效率甚至共贏的結(jié)果。

　　其次，要對輸配電價定價中的固定成本核定提出利用率的要求。在不降低電網(wǎng)企業(yè)收益的情況下降低輸配電價，唯一的實現(xiàn)途徑就是提高輸配電資產(chǎn)的利用率。實際上，政府在專項工程輸電定價的政策中，已經(jīng)提出了利用率的要求。要沿著這個思路繼續(xù)走下去，即使不對已經(jīng)運行的輸電項目提出利用率要求，也要對新建的項目提出利用率要求，從而真正建立起有效資產(chǎn)有效的機制。當然，利用率標準的設計上要考慮項目的前置性和使用年限差異等。如果能夠保證輸配電資產(chǎn)得到充分利用，輸配電價的降低就不會影響或者較少影響電網(wǎng)企業(yè)的利益。專項工程的輸電價格也適用采用兩部制，并且容量電費要足夠高，電量電價足夠低，這樣有利于專項輸電工程的充分利用。利用率提高后，才有可能降價。輸配電價也可以進行結(jié)構(gòu)性改革，至少分為接網(wǎng)費和公用網(wǎng)絡使用費兩個部分。有了接網(wǎng)費，公用網(wǎng)絡的電量電價更低，更有利于網(wǎng)絡的使用，從而提高電網(wǎng)利用率，為降低電價提供空間。

　　最后，加大需求側(cè)管理力度，充分運用電價機制引導用戶合理用電，提高電力系統(tǒng)負荷率。比如針對居民用電對系統(tǒng)高峰負荷的影響，對居民電價實施分時電價，對高于基本生活用電的電量按實際用電成本定價，抑制尖峰需求，提高負荷率。還要推行可中斷電價改革，在保證電力供應中引入經(jīng)濟性分析和成本效益分析，在較少降低用戶用電效用的情況下較大地降低電價，讓用戶獲得凈效用，產(chǎn)生類似降電價的效果。