數(shù)據(jù)具有非排他性、數(shù)量持續(xù)增長性、形態(tài)多樣性、價值可挖掘性和主體多元性等特征，呈現(xiàn)財產(chǎn)屬性、人格屬性、公共利益屬性和國家主權(quán)屬性等多元屬性。數(shù)據(jù)流通的主要障礙在于數(shù)據(jù)安全保護體系不健全、個人隱私保護制度不完善、數(shù)據(jù)權(quán)屬不清、跨境數(shù)據(jù)流通規(guī)則欠缺。在數(shù)據(jù)流通安全管理方面，建議完善數(shù)據(jù)分類分級保護制度、個人信息保護制度、網(wǎng)絡(luò)安全審查和數(shù)據(jù)出境評估制度以及設(shè)立國家數(shù)據(jù)主管機構(gòu)。在數(shù)據(jù)流通方面，建議構(gòu)建多維度的數(shù)據(jù)權(quán)利約束體系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易中心的基本交易規(guī)則，打擊數(shù)據(jù)壟斷，推動形成跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則。

　　當前信息技術(shù)革命日新月異，數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為與勞動力、土地、資本、技術(shù)等同等重要的生產(chǎn)要素。生產(chǎn)要素的有效配置需要通過市場進行。2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進政府數(shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。本文擬就數(shù)據(jù)流通的治理機制進行探討，以期有裨于我國數(shù)據(jù)要素市場的培育和發(fā)展。

　　1 數(shù)據(jù)的特征與發(fā)展趨勢

　　1.1　數(shù)據(jù)的特征和屬性

　　數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)上的有形物，也不同于知識產(chǎn)權(quán)等無形物。數(shù)據(jù)作為一種特殊的權(quán)利客體和新型生產(chǎn)要素，具有以下特征：

　　第一，占有非排他性。當前數(shù)據(jù)大多以電子形式存儲，具有無形性，可復制、可共享、可交換，存儲和傳輸便捷且成本低。實務(wù)中，許多數(shù)據(jù)都被不同的平臺和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營者占有。就占有的非排他性而言，數(shù)據(jù)與知識產(chǎn)權(quán)比較類似，但不要求知識產(chǎn)權(quán)所必需的顯著性、創(chuàng)造性或獨創(chuàng)性。

　　第二，數(shù)量持續(xù)增長性。在互聯(lián)互通、萬物互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)時代，運營中的數(shù)據(jù)往往一直處在不斷更新、不斷擴展中，甚至數(shù)據(jù)本身也會自我生產(chǎn)出新的數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)不斷“生長”的狀態(tài)。因此，在合理運維的情況下，數(shù)據(jù)具有永久使用的潛力。當然，根據(jù)需要也可以對增長變動中的數(shù)據(jù)進行特定化，固定數(shù)據(jù)數(shù)量和內(nèi)容，以便于定價和交易。

　　第三，形態(tài)多樣性。與傳統(tǒng)的物相比，數(shù)據(jù)的形態(tài)更為豐富多樣。根據(jù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的不同形態(tài)和性質(zhì)，可以將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)、非個人數(shù)據(jù)、混合數(shù)據(jù)；原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)；公開數(shù)據(jù)、非公開數(shù)據(jù)；一般數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)；用戶主動提供數(shù)據(jù)、通過爬取獲得的數(shù)據(jù)；等等。其中個人數(shù)據(jù)又可以進一步細分為一般個人數(shù)據(jù)和敏感個人數(shù)據(jù)。不同形態(tài)的數(shù)據(jù)所涉及的主體和包含的權(quán)益各不相同，使得數(shù)據(jù)上的權(quán)利異常復雜。

　　第四，價值可挖掘性。數(shù)據(jù)可被不同主體用于不同場景，并呈現(xiàn)豐富多樣的價值。同時，借助先進的數(shù)字技術(shù)手段，可以對更小的數(shù)據(jù)顆粒進行更精確、更飽滿的分析，不斷挖掘數(shù)據(jù)蘊含的價值。因此，數(shù)據(jù)越大越具有價值潛力。這就是各國紛紛將大數(shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略性資源的原因所在。

　　第五，主體多元性。大型的數(shù)據(jù)往往是多人之力共同完成的，包括數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)收集人數(shù)據(jù)存儲人、數(shù)據(jù)處理人、數(shù)據(jù)使用人等特別是，數(shù)據(jù)中所包含的個人數(shù)據(jù)，涉及千千萬萬的個人，這使得數(shù)據(jù)涉及的權(quán)利主體數(shù)量異常龐大，這會顯著提高交易成本，不利于數(shù)據(jù)的流通共享。

　　基于數(shù)據(jù)的上述特征，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)著與傳統(tǒng)權(quán)利客體不同的屬性，體現(xiàn)在以下幾點：

　　其一，財產(chǎn)屬性。數(shù)據(jù)屬于無形財產(chǎn)，具有有用性、稀缺性、可控性，可交換和共享，具有價值和使用價值。

　　其二，人格屬性。數(shù)據(jù)中的個人數(shù)據(jù)涉及自然人的姓名、肖像、隱私等人格利益，甚至關(guān)涉當事人的人身安全。

　　其三，公共利益屬性。一些大數(shù)據(jù)如電子商務(wù)數(shù)據(jù)、疫情數(shù)據(jù)、治安數(shù)據(jù)等，涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會安全等社會公共利益。政府可基于社會公共利益的需要提取有關(guān)數(shù)據(jù)。

　　其四，國家主權(quán)屬性。有些數(shù)據(jù)因其性質(zhì)特殊或數(shù)量足夠龐大，就會涉及國家安全和主權(quán)。像詳細的地圖數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)等，往往是具有戰(zhàn)略意義的國家核心數(shù)據(jù)，涉及國家安全和主權(quán)，國家對這類數(shù)據(jù)需要行使數(shù)據(jù)主權(quán)。當前各國都在不斷強化對數(shù)據(jù)的控制能力。

　　從數(shù)據(jù)的上述特征和屬性可以看出，數(shù)據(jù)類似于一種人造的自然資源，取之不盡用之不竭，這一點與傳統(tǒng)的財產(chǎn)或資源有極大的不同，不能簡單適用傳統(tǒng)財產(chǎn)法律來規(guī)范數(shù)據(jù)的流通，亟需建立新的數(shù)據(jù)規(guī)則，在保障數(shù)據(jù)安全的同時促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。習近平總書記多次強調(diào)，要切實保障國家數(shù)據(jù)安全；要加強政策、監(jiān)管、法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快法規(guī)制度建設(shè)；要制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開放、流通、交易相關(guān)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度；要加強國際數(shù)據(jù)治理政策儲備和治理規(guī)則研究，提出中國方案。

　　1.2　數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢

　　當前，全球大數(shù)據(jù)正處在快速增長的活躍階段。許多既往信息都已經(jīng)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化了，同時不斷產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司（IDC）預測，全球數(shù)據(jù)量在2025年將達到175ZB，比2018年增長5倍以上。另外，數(shù)據(jù)來源也在發(fā)生變化。目前80%的數(shù)據(jù)處理和分析發(fā)生在數(shù)據(jù)中心和中心化計算設(shè)施中，20%發(fā)生在智能連接對象，如汽車、家用電器或制造機器人，以及接近用戶的計算設(shè)施（邊緣計算）中。隨著物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，到2025年，這些比例可能會逆轉(zhuǎn)。國際數(shù)據(jù)公司預測，到2025年，全球物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備數(shù)將達到416億臺，產(chǎn)生79.4ZB的數(shù)據(jù)量。隨著數(shù)據(jù)量的增長以及數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，每一次數(shù)據(jù)浪潮都為企業(yè)發(fā)展和政府治理提供了重大機遇。

　　我國的數(shù)據(jù)增長尤其迅速。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司發(fā)布的《IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據(jù)圈》白皮書，2018年中國數(shù)據(jù)圈占全球數(shù)據(jù)圈的23.4%，即7.6ZB；預計到2025年將增至48.6ZB，占全球數(shù)據(jù)圈的27.8%，屆時中國將成為全球最大的數(shù)據(jù)圈。從2015年到2025年，中國數(shù)據(jù)圈以14倍的速度擴張。與全球動態(tài)相似，中國數(shù)據(jù)圈將受到來自物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備信號、元數(shù)據(jù)、娛樂相關(guān)數(shù)據(jù)、云計算和邊緣計算增長的驅(qū)動。越來越多的物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備在數(shù)據(jù)的創(chuàng)建位置處理并分析原始數(shù)據(jù)，以及建筑、橋梁、智慧城市等智能基礎(chǔ)設(shè)施利用邊緣設(shè)施和計算來賦能實時世界。在中國數(shù)據(jù)圈，邊緣創(chuàng)建和復制的數(shù)據(jù)所占比例幾乎翻了一番——占比將從數(shù)據(jù)總量13%增加到23%。

　　可見，隨著我國網(wǎng)民數(shù)量的增長，特別是聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的快速增長，我國數(shù)據(jù)生產(chǎn)量也迅速增長，在數(shù)字世界中的影響力越來越大。這為我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展提供了重要的生產(chǎn)要素。

　　數(shù)據(jù)經(jīng)濟的快速發(fā)展凸顯了數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性價值，為此，各國紛紛出臺法律和政策對數(shù)據(jù)加強控制。美國利用其長臂管轄制度以及《澄清數(shù)據(jù)在海外的合法使用法》等立法，明確了數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略，加強了美國對數(shù)據(jù)的控制。歐盟近年來也密集出臺一系列數(shù)據(jù)立法和政策，包括《一般數(shù)據(jù)保護條例》《非個人數(shù)據(jù)自由流動條例》《開放數(shù)據(jù)和公共部門信息指令》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等，并強化數(shù)據(jù)保護執(zhí)法和反壟斷審查，旨在塑造符合歐盟利益的數(shù)據(jù)規(guī)則體系，強化歐盟對數(shù)據(jù)的控制。我國也已出臺了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，并正在審議《中華人民共和國個人信息保護法》，進一步加強數(shù)據(jù)的安全保護和利用。

　　2 數(shù)據(jù)流通存在的主要障礙

　　數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的關(guān)鍵在于流通和共享。當前妨礙數(shù)據(jù)流通和共享的障礙主要有四個：一是數(shù)據(jù)安全保護體系不健全；二是個人信息保護制度不到位；三是數(shù)據(jù)權(quán)屬不清；四是數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則難以達成。其中前兩個問題主要是數(shù)據(jù)安全機制問題，這是數(shù)據(jù)流通的前提；后兩個問題主要是數(shù)據(jù)流通機制問題，是數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ)。

　　2.1　數(shù)據(jù)安全保護體系不健全

　　“安全有助于使人民享有諸如生命、財產(chǎn)、自由和平等等其他價值的狀況穩(wěn)定化并盡可能地維續(xù)下去。”數(shù)據(jù)安全保護體系就是要編制這樣一張“安全之網(wǎng)”，維護權(quán)利人對數(shù)據(jù)的占有并享有其利益。如數(shù)據(jù)安全保護體系不健全，則增大數(shù)據(jù)流通和共享風險，必然妨礙數(shù)據(jù)持有人分享數(shù)據(jù)。從立法上看，我國已經(jīng)出臺了網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)性法律——《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，但相關(guān)配套法規(guī)，如《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護條例》《網(wǎng)絡(luò)安全等級保護條例》遲遲未出臺，使得相關(guān)法律制度難以落地。前不久通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》也需要相關(guān)配套法規(guī)予以貫徹落實?？梢?，我國數(shù)據(jù)安全保護法律體系尚有許多空白待填補。

　　2.2　個人信息保護制度不健全

　　從數(shù)字經(jīng)濟來講，生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)都需要大量的個人數(shù)據(jù)，其中包含大量個人信息。個人信息的敏感問題包含自然人隱私信息，關(guān)涉人的尊嚴。目前我國的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國民法典》只對個人信息的權(quán)利和保護作了原則性規(guī)定，個人信息保護法尚在制定過程中，我國還沒有建立起較完善的個人信息保護立法和執(zhí)法體系。個人信息保護制度不健全放縱了個人信息被非法收集、買賣和濫用。在個人信息特別是個人隱私未得到充分保護的情況下，網(wǎng)民對個人信息的收集和使用會缺乏安全感。據(jù)統(tǒng)計，在16~64歲的網(wǎng)民中，62%的中國人擔心個人信息被濫用，只是略優(yōu)于64%的國際平均水平。這種不安全感最終會妨礙數(shù)據(jù)的流通和分享。特別是進入5G時代后，需要在地理上分散系統(tǒng)中近乎實時地共享更大量的個人數(shù)據(jù)，這客觀上需要公眾對5G網(wǎng)絡(luò)和運營模式的更大信任。沒有完善的法律保護，這種高層次的信任機制難以建立。

　　2.3　數(shù)據(jù)權(quán)屬不清

　　關(guān)于數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，早在2016年《“十三五”國家信息化規(guī)劃》就提出了要加快推進數(shù)據(jù)權(quán)屬立法工作，2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》再次強調(diào)要“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”，但目前對數(shù)據(jù)權(quán)屬在理論上未達成共識，在立法上更未提上議程?！吨腥A人民共和國民法典》對于數(shù)據(jù)的保護只是援引性地規(guī)定“法律對數(shù)據(jù)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，數(shù)據(jù)受讓雙方的權(quán)利和義務(wù)邊界難以界定，當事人對數(shù)據(jù)流通和共享的風險具有極大不確定性。數(shù)據(jù)持有人為了減少數(shù)據(jù)流通風險，往往選擇數(shù)據(jù)服務(wù)的方式，而不是數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓。

　　在實務(wù)中，由于數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，以及個人信息保護制度不健全，直接限制了對數(shù)據(jù)的進一步開發(fā)和利用。一些傳統(tǒng)企業(yè)（如航空公司）本身擁有大型數(shù)據(jù)庫，但其對數(shù)據(jù)的利用往往只限于本身業(yè)務(wù)的需要，囿于自身的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，難以在更深更廣的維度對數(shù)據(jù)進行利用。如果將數(shù)據(jù)與他人共享或開發(fā)，則面臨較大的法律風險，多數(shù)選擇放棄數(shù)據(jù)的對外流通或共享。

　　2.4　跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則欠缺

　　在全球化的網(wǎng)絡(luò)時代，在國家間流動的數(shù)據(jù)實際上是公司生命的血液。數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為國際上最核心的實質(zhì)性議題之一，數(shù)據(jù)跨境流動不僅涉及貿(mào)易和經(jīng)濟問題，還涉及國家安全和個人信息保護問題。各國由于價值觀和優(yōu)先事項的排序不同，不同國家的政策和立法難免會出現(xiàn)沖突。美國利用數(shù)字產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先優(yōu)勢主張數(shù)據(jù)自由流動，并強力遏制競爭對手。歐盟意圖以數(shù)據(jù)保護高標準引導全球重建數(shù)據(jù)保護規(guī)則體系。各國各地不同的利益訴求增加了達成國際共識的困難。

　　數(shù)據(jù)跨境流動受限直接影響了數(shù)字經(jīng)濟全球化發(fā)展。如果過于強調(diào)安全，限制了數(shù)據(jù)跨境流動性，那么無疑會阻礙企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，不利于推動經(jīng)濟增長；如果一味地堅持數(shù)據(jù)跨境自由流動，無疑也會引發(fā)對數(shù)據(jù)安全、國家安全和個人隱私等問題的擔憂。因此，數(shù)據(jù)作為全球數(shù)字經(jīng)濟的關(guān)鍵驅(qū)動因素，建立數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則已經(jīng)成為當務(wù)之急，不僅事關(guān)大國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的位置和權(quán)力分配，而且有助于提高廣大發(fā)展中國家的價值創(chuàng)造和捕獲能力，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟在全球的包容性發(fā)展，然而進展不盡如人意。

　　3 完善數(shù)據(jù)安全管理機制的建議

　　數(shù)據(jù)本身的特殊性，決定了數(shù)據(jù)的安全問題無法簡單地借助傳統(tǒng)生產(chǎn)要素管理機制，如不動產(chǎn)登記、動產(chǎn)交付、知識產(chǎn)權(quán)登記等方式來實現(xiàn)，而是必須建立符合數(shù)據(jù)特殊要求的安全管理機制。

　　3.1　完善數(shù)據(jù)分類分級保護制度

　　當今數(shù)據(jù)已經(jīng)像生產(chǎn)生活的必需品一樣，無處不在，不可或缺。對如此龐大的數(shù)據(jù)，不可能采取一刀切的方式進行管理，需要綜合考慮數(shù)據(jù)的種類和數(shù)量、數(shù)據(jù)處理情況、面臨的風險等進行分類分級并采取相應(yīng)的保護措施。

　　根據(jù)數(shù)據(jù)的重要性不同，可以將數(shù)據(jù)分為涉密數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)與一般數(shù)據(jù)。對于涉密數(shù)據(jù)，我們目前已經(jīng)建立了一套比較成熟的保密法律制度，出臺了《中華人民共和國保守國家秘密法》等一系列法律法規(guī)。對于非涉密數(shù)據(jù)，有些因其規(guī)模巨大或內(nèi)容敏感，仍然會涉及國家安全或社會公共利益。對于這部分數(shù)據(jù)，需要進行特殊管理?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第21條已經(jīng)明確規(guī)定了國家要建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度，下一步各地區(qū)、各部門應(yīng)當進一步確定本地區(qū)、本部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對重要數(shù)據(jù)加強保護。

　　根據(jù)數(shù)據(jù)是否包含個人信息，可以將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)與非個人數(shù)據(jù)。個人數(shù)據(jù)因涉及個人隱私甚至生命、財產(chǎn)安全而成為敏感的話題。顯然，科技的進步不能以減損人的尊嚴和基本權(quán)利為代價，而是應(yīng)當堅持“科技向善”，以增進人的福祉和全面發(fā)展為目標。因此，必須對個人數(shù)據(jù)進行特別保護，以維護公民對網(wǎng)絡(luò)的信任。鑒于個人維權(quán)非常困難，需要出臺專門的個人信息保護法以及建立強有力的行政執(zhí)法機制。

　　3.2　完善個人信息保護制度

　　對個人信息的保護是建立網(wǎng)絡(luò)信任機制的基礎(chǔ)，也是數(shù)據(jù)流通共享的前提。由于公眾的隱私觀念啟蒙較晚，我國對個人信息的保護并不十分理想。目前，我國正在審議《中華人民共和國個人信息保護法》，有望構(gòu)建一個符合我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要的個人信息保護制度。

　　在個人信息保護方面，有兩個環(huán)節(jié)需要特別關(guān)注：一是合理的數(shù)據(jù)收集方式；二是負責任的數(shù)據(jù)利用方式。目前我國在這兩個環(huán)節(jié)都存在失控問題。在數(shù)據(jù)收集方面，普遍存在過度收集、頻繁收集、非法買賣個人數(shù)據(jù)等問題。近年來侵犯公民個人信息罪的刑事案件大幅增長，2019年涉及侵犯公民個人信息的一審刑事案件達到1937件，是2016年的6倍。在數(shù)據(jù)利用方面，數(shù)據(jù)超范圍使用、濫用、數(shù)據(jù)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈長期存在。利用數(shù)據(jù)精準詐騙案件時常發(fā)生。因此，立法應(yīng)當重點規(guī)范對數(shù)據(jù)的非法收集和濫用，并加大懲罰力度。

　　3.3　完善數(shù)據(jù)審查和評估制度

　　網(wǎng)絡(luò)安全審查主要是為了確保關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全，維護國家安全和數(shù)據(jù)主權(quán)?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》明確了對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者采購網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，可能影響國家安全的，應(yīng)當通過國家安全審查。在進行安全審查時，重點考慮因素之一就是重要數(shù)據(jù)被竊取、泄露、毀損的風險。《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第24條進一步明確規(guī)定國家建立數(shù)據(jù)安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的數(shù)據(jù)處理活動進行國家安全審查。建議出臺“數(shù)據(jù)安全審查指南”，進一步細化和落實數(shù)據(jù)安全審查制度。

　　數(shù)據(jù)安全評估主要是針對出境數(shù)據(jù)?？紤]到我國數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是我國大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)逐漸走出去的需要，應(yīng)該建立較為寬松的數(shù)據(jù)出境安全評估制度。充分發(fā)揮行業(yè)自律機制功能，推行企業(yè)自行評估與主管部門強制評估相結(jié)合的安全評估制度。

　　3.4　設(shè)立國家數(shù)據(jù)主管機構(gòu)

　　傳統(tǒng)的重要生產(chǎn)要素都已經(jīng)建立了相應(yīng)的中央管理機構(gòu)，例如，不動產(chǎn)有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，資本有中國人民銀行和中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，技術(shù)有科學技術(shù)部，知識產(chǎn)權(quán)有國家知識產(chǎn)權(quán)局，勞動力有人力資源和社會保障部等。近年來，部分省市陸續(xù)成立了大數(shù)據(jù)局等相關(guān)機構(gòu)。以省級大數(shù)據(jù)主管機構(gòu)為例，從2014年廣東省設(shè)立第一個省級大數(shù)據(jù)局開始，截至2019年底，共有20個省級地方成立了專門的大數(shù)據(jù)主管機構(gòu)，對包括大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的大數(shù)據(jù)發(fā)展進行統(tǒng)一管理。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟時代最重要的生產(chǎn)要素之一，有必要設(shè)立專門的國家數(shù)據(jù)主管機構(gòu)，對數(shù)據(jù)進行頂層設(shè)計和宏觀管理，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的市場價值。

　　4 完善數(shù)據(jù)流通機制的建議

　　如同其他生產(chǎn)要素一樣，促進數(shù)據(jù)流通意味著淡化數(shù)據(jù)的“所有權(quán)”色彩，同時增強數(shù)據(jù)的“債權(quán)”色彩。保障數(shù)據(jù)要素有效的市場化配置，需要兼顧交易的安全和效率。要素確權(quán)、交易單位、定價機制、交易市場、交易監(jiān)管和創(chuàng)新能力構(gòu)成了要素市場化配置的基本流程。對于數(shù)據(jù)而言，確權(quán)和交易是要素市場化最重要的兩個環(huán)節(jié)。

　　4.1　構(gòu)建多維度的數(shù)據(jù)權(quán)利束體系

　　根據(jù)科斯定理，確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是數(shù)據(jù)交易和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，通過有效的產(chǎn)權(quán)制度，可以降低交易成本，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。數(shù)據(jù)權(quán)屬制度是保障數(shù)據(jù)交易安全、促進數(shù)據(jù)流通的基礎(chǔ)性制度，是數(shù)據(jù)流通靜態(tài)安全的保障。數(shù)據(jù)上的權(quán)屬關(guān)系較為復雜，既涉及人身權(quán)利，如姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)等，又涉及財產(chǎn)權(quán)利，如數(shù)據(jù)使用權(quán)、收益權(quán)等。

　　考慮到現(xiàn)有的財產(chǎn)權(quán)利制度難以適用于數(shù)據(jù)，歐洲議會及歐盟理事會在1996年發(fā)布了《關(guān)于數(shù)據(jù)庫法律保護的指令》，建立了對數(shù)據(jù)庫的特殊權(quán)利保護體系。其顯著特點是不僅保護了獨創(chuàng)性的數(shù)據(jù)庫，而且保護了那些不具獨創(chuàng)性但付出了實質(zhì)性投入的數(shù)據(jù)庫，從而形成了個人數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)庫版權(quán)保護、數(shù)據(jù)庫特殊權(quán)利保護的數(shù)據(jù)權(quán)屬制度。不過歐盟的“數(shù)據(jù)庫保護指令”有一定的局限性。例如，“指令”過分強調(diào)對數(shù)據(jù)庫制作者實質(zhì)性投入的保護，可能會給后來的數(shù)據(jù)庫開發(fā)者過多的版權(quán)保護壓力，致使重復進入數(shù)據(jù)庫的生產(chǎn)流程，造成重復建設(shè)和浪費。此外，“指令”很少規(guī)定版權(quán)保護的限制和例外，沒有版權(quán)法規(guī)定的較多明確限制和例外情形，這對于數(shù)據(jù)庫的合理使用和發(fā)展是非常不利的。

　　從數(shù)據(jù)生命周期來看，數(shù)據(jù)上的權(quán)利應(yīng)是一個“權(quán)利束”，包括一系列的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。其中人身權(quán)利的核心在于保護自然人的隱私和人身安全，為此需要設(shè)定數(shù)據(jù)主體對其個人信息的一系列控制權(quán)利，包括同意權(quán)與撤回同意權(quán)、查詢權(quán)、獲取個人信息副本權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、反對完全自動化決策權(quán)、反對個性化展示權(quán)、公開披露權(quán)等。數(shù)據(jù)上的財產(chǎn)權(quán)利主要是保障對數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)、編輯權(quán)、許可權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等，尤其需要在立法上明確企業(yè)對其合法擁有和運營的數(shù)據(jù)享有依法開發(fā)利用的權(quán)利，以便更好地保障數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

　　數(shù)據(jù)權(quán)利不應(yīng)是絕對的，為了平衡數(shù)據(jù)上承載的國家安全、社會公共利益與其他個人利益，還應(yīng)建立數(shù)據(jù)的合理使用規(guī)則。對于因維護國家安全、社會公共利益以及其他更為重要的個人利益的需要，可以不經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意而直接使用數(shù)據(jù)。對于正當?shù)目蒲虚_發(fā)活動而使用數(shù)據(jù)的情形，也應(yīng)當視作對數(shù)據(jù)的合理使用，以利于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和科技進步。

　　4.2　統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易的基本規(guī)則

　　目前國內(nèi)的大數(shù)據(jù)交易行業(yè)尚處于初級階段，但我國龐大的數(shù)據(jù)資源勢必推動交易市場的快速發(fā)展。2014 年以來，國內(nèi)出現(xiàn)了一大批數(shù)據(jù)交易平臺，許多地方政府也積極設(shè)立數(shù)據(jù)交易機構(gòu)，包括貴陽大數(shù)據(jù)交易所、長江大數(shù)據(jù)交易中心、上海數(shù)據(jù)交易中心等，這為數(shù)據(jù)交易市場的孕育提供了很好的探索。但遍地開花的數(shù)據(jù)交易中心也存在各自為戰(zhàn)、規(guī)則林立等問題。諸如貴陽大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心、華中大數(shù)據(jù)交易所等均有自身獨立的一套數(shù)據(jù)交易規(guī)則，導致各大數(shù)據(jù)交易市場之間出現(xiàn)定價標準、交易模式等不統(tǒng)一的局面，海量的數(shù)據(jù)因缺乏一套完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易規(guī)則，被不同的信息化交易系統(tǒng)分割成眾多“數(shù)據(jù)碎片”“數(shù)據(jù)孤島”，久而久之不利于大數(shù)據(jù)在交易市場之間的自由流動性，難以真正實現(xiàn)平臺化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，無法有序發(fā)揮大數(shù)據(jù)交易平臺的規(guī)模效應(yīng)、功能優(yōu)勢。此外，市場缺乏信任機制，數(shù)據(jù)被私自留存、復制、轉(zhuǎn)賣的現(xiàn)象普遍存在。良性互動的數(shù)據(jù)交易生態(tài)體系尚未形成。數(shù)據(jù)交易中所涉及的采集、傳輸、匯聚活動缺乏標準和規(guī)范，安全問題較為突出。

　　規(guī)則決定市場的寬度和深度。為了形成全國性的數(shù)據(jù)交易市場，有必要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則，各數(shù)據(jù)交易平臺可以在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則上豐富各自的特色服務(wù)和產(chǎn)品，提高市場競爭和活力。

　　4.3　防止數(shù)據(jù)壟斷，維護有效競爭

　　當數(shù)據(jù)成為企業(yè)的核心資產(chǎn)時，經(jīng)營者尋求數(shù)據(jù)壟斷就不可避免。超大型網(wǎng)絡(luò)平臺利用自身營造的跨多領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)圈匯聚了大量數(shù)據(jù)；企業(yè)并購也會導致數(shù)據(jù)的快速集中。此外，“使用者反饋”與“獲利反饋”機制使得大公司數(shù)據(jù)收集能力不斷自我增強，造成各數(shù)據(jù)擁有者間的數(shù)據(jù)鴻溝越來越大，最終導致數(shù)據(jù)寡頭持有并壟斷海量數(shù)據(jù)。

　　數(shù)據(jù)的壟斷會形成數(shù)據(jù)壁壘，進而形成算法壁壘和平臺壁壘，更容易達成隱性的壟斷協(xié)議或者濫用市場支配地位，限制和排除市場競爭，損害消費者利益，妨礙數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，應(yīng)當盡快修訂《中華人民共和國反壟斷法》，將數(shù)據(jù)集中度和數(shù)據(jù)處理能力作為反壟斷考慮因素，強化數(shù)據(jù)反壟斷執(zhí)法。

　　4.4　推動形成數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則

　　數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的“石油”?？鐕境鲇跇I(yè)務(wù)全球布局的需要，或者為降低成本實行外包服務(wù)的需要等，數(shù)據(jù)跨境流動不可避免。隨著數(shù)字貿(mào)易快速增長，各國數(shù)據(jù)政策與法律帶來的沖突與日俱增。只有通過國際合作與協(xié)調(diào)，讓國家在制定本國政策框架的同時盡可能照顧到政策的外部性，在安全和發(fā)展之間尋求平衡，促進共識，形成統(tǒng)一的國際規(guī)則，才能更好地形成國際市場，發(fā)揮數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的作用，讓國際社會共享數(shù)字經(jīng)濟的紅利。

　　我國在制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則方面，應(yīng)當充分考慮我國國際地位不斷提升的趨勢，注重國內(nèi)規(guī)則的國際化和國際影響。建議數(shù)據(jù)本地化要求的范圍宜窄不宜寬，數(shù)據(jù)出境評估程序宜簡不宜繁，以降低數(shù)據(jù)流動成本，推動形成有利于我國企業(yè)發(fā)展的國際數(shù)字環(huán)境。

　　5 結(jié)　語

　　當前數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)中華民族偉大復興提供了千載難逢的機會。搶抓數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇是應(yīng)對百年未有之大變局的關(guān)鍵。為此，圍繞數(shù)據(jù)價值的開發(fā)利用和數(shù)據(jù)資源的有效配置，構(gòu)建安全、開放、公平、有序的數(shù)據(jù)流通市場機制，已成為當務(wù)之急。這需要政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和個人等利益相關(guān)方共同參與，平衡國家安全、社會公共利益和個人合法權(quán)益，推動數(shù)據(jù)要素市場和數(shù)字經(jīng)濟的大發(fā)展。