今年三月，美國拜登政府發(fā)布了《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》（Interim NationalSecurity Strategic Guidance），該文件列出了美國當前國家安全的優(yōu)先事項和戰(zhàn)略方向。值得注意的是，在美國外交政策和國家安全的總體愿景下，拜登政府逐漸形成了以意識形態(tài)、地緣政治、技術(shù)和外交等要素為支柱，以對華戰(zhàn)略競爭為主要目標的網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略。這一動向與當前美國的國家安全威脅認知和對華政策的基本走勢相吻合。此前，拜登政府的一系列政策舉措也表明，美國已拋棄特朗普政府時期相對孤立的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而依靠自身實力和盟友體系推進美國的網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略。

　　一、拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略形成的背景

　　拜登總統(tǒng)入主白宮時，面臨極其復雜的內(nèi)外局面。就網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域來說，一方面，是“太陽風”（SolarWinds）事件帶來的巨大影響仍在繼續(xù)發(fā)酵，大國在網(wǎng)絡(luò)空間的競爭趨勢進一步加強；另一方面，特朗普政府留下的網(wǎng)絡(luò)空間政策遺產(chǎn)亟待處理，是繼承、揚棄還是全盤否定，影響拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的走向。

　?。ㄒ唬﹪H因素

　　太陽風事件發(fā)生后，引起美國戰(zhàn)略界的巨大震蕩。太陽風事件突顯數(shù)字時代大國競爭的新形勢和新趨勢，即通過信息技術(shù)手段竊取機密，并進行旨在破壞和降級實體功能的有限行動。同時，太陽風事件也引起學界和政策界對此前美國國防部網(wǎng)絡(luò)司令部提出的“持續(xù)交手”“前置防御”等理念的懷疑，認為該行動理念似乎并未有效實現(xiàn)美國的網(wǎng)絡(luò)安全。因此，拜登政府上臺后，美國國內(nèi)迫切希望新政府出臺更為有效的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，以維護美國自身的網(wǎng)絡(luò)安全免受外國勢力的威脅。《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)攻擊可能構(gòu)成的威脅，并指出將網(wǎng)絡(luò)安全作為首要任務(wù)的必要性。《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》還指出了與盟國和合作伙伴就網(wǎng)絡(luò)問題進行合作的重要性，尤其是在維護和塑造網(wǎng)絡(luò)空間新的全球規(guī)范方面。除此之外，太陽風事件也令美國政府認識到，應(yīng)優(yōu)先增強其網(wǎng)絡(luò)防御和感知能力以識別何時發(fā)生了網(wǎng)絡(luò)入侵并做出及時響應(yīng)，同時增加私營部門和公共部門之間關(guān)于網(wǎng)絡(luò)威脅情報的共享機制。由此，美國國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全的感知、處置和應(yīng)對機制也亟待全面提升。

　　太陽風事件及不久之后發(fā)生的微軟 Exchange 郵件系統(tǒng)入侵事件，使原本高度緊張的網(wǎng)絡(luò)空間大國關(guān)系陷入更為不穩(wěn)定的狀態(tài)。更為重要的是，由于兩起網(wǎng)絡(luò)事件都牽涉美國的所謂“地緣政治對手”，因此，對美國國家安全的威脅認知和戰(zhàn)略部署都造成了巨大影響：一方面，美國投入更多資源加強和鞏固自身在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的“硬實力”，以此鞏固其霸權(quán)地位并威懾競爭對手；另一方面，美國以網(wǎng)絡(luò)安全敘事拉攏國際盟友，以小多邊的形式構(gòu)筑具有針對性和排他性的聯(lián)盟機制，用來進行網(wǎng)絡(luò)空間的國際政治博弈。

　?。ǘ﹪鴥?nèi)因素

　　特朗普政府任內(nèi)確實在網(wǎng)絡(luò)安全方面做了一些制度安排，但美國國內(nèi)普遍認為其成效乏善可陳，包括重要職位長期空缺或頻繁換人、與互聯(lián)網(wǎng)巨擘交惡、網(wǎng)絡(luò)外交中斷等?？傮w來說，“混亂”是特朗普政府網(wǎng)絡(luò)政策的“遺產(chǎn)”。然而，特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域還是取得了兩個突破，給拜登政府時期的網(wǎng)絡(luò)政策走向帶來不可磨滅的影響。

　　一是將安全問題、意識形態(tài)問題帶入網(wǎng)絡(luò)空間，突破了網(wǎng)絡(luò)空間問題的傳統(tǒng)邊界。特朗普政府將網(wǎng)絡(luò)安全與經(jīng)濟、貿(mào)易、科技甚至意識形態(tài)等各種問題捆綁在一起，作為其發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)的主要抓手，使網(wǎng)絡(luò)安全議題出現(xiàn)了前所未有的泛化和政治化趨勢。二是突破了國家在網(wǎng)絡(luò)空間采取軍事行動的制度約束。2017 年 8 月，特朗普將網(wǎng)絡(luò)司令部升級為美軍第十個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。2018 年初，美國網(wǎng)軍推出愿景文件，明確提出“持續(xù)交手”的理念。2018 年 9 月出臺的《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》重申“前置防御”和“持續(xù)交手”的理念，推動美軍網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)和戰(zhàn)略思維的重大變革。根據(jù)這一理念，美國網(wǎng)絡(luò)行動范圍超越了本國網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的范圍，使美軍得以借維護國家安全為由對全球任意目標進行網(wǎng)絡(luò)滲透和網(wǎng)絡(luò)攻擊。

　　從當前拜登政府的一系列政策看，其對網(wǎng)絡(luò)空間安全與利益的重視程度遠超前任，在對待網(wǎng)絡(luò)空間安全的國際威脅時依舊采取的是“以牙還牙”的方式。同時，在處理特朗普政府網(wǎng)絡(luò)政策遺產(chǎn)的問題時也沒有選擇徹底否定，而是在原有政策基礎(chǔ)上進一步強化了美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的國際化程度，即在強調(diào)美國自身網(wǎng)絡(luò)實力的同時更注重通過美國在國際體系中的盟友和結(jié)構(gòu)性權(quán)力來推進其網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略。

　　二、拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略的動向

　　在國內(nèi)外因素的綜合作用下，拜登政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略形成了四個并駕齊驅(qū)的重點方向：重啟網(wǎng)絡(luò)空間民主化進程；防御和阻止來自地緣政治對手的網(wǎng)絡(luò)威脅；確保美國的全球技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢；重振美國在國際社會的影響力。從拜登政府上臺以來陸續(xù)發(fā)布的政令和政策看，其網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略正是從意識形態(tài)、地緣政治、技術(shù)和國際規(guī)則四個方面展開。

　　第一，強調(diào)以“民主”對抗所謂“數(shù)字威權(quán)主義”，突出意識形態(tài)的分野與對立?！杜R時國家安全戰(zhàn)略指南》聲稱，民主國家正在遭受“圍困”，“威權(quán)主義正在全球蔓延”，網(wǎng)絡(luò)空間的民主正受到選舉干擾、虛假信息、網(wǎng)絡(luò)攻擊和數(shù)字威權(quán)主義的威脅。在意識形態(tài)斗爭理念的指導下，美國以“民主”“自由”等議題為抓手攫取其在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中的話語主導權(quán)，以此遏制所謂的“數(shù)字威權(quán)主義”國家。此外，《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》還提出，要與經(jīng)濟理念相似的民主國家，共同保衛(wèi)關(guān)鍵的供應(yīng)鏈和技術(shù)鏈的基礎(chǔ)設(shè)施，特別強調(diào)要保衛(wèi)供應(yīng)鏈的安全。因而，“民主聯(lián)盟”和“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”將成為拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略中的重要驅(qū)動力，二者齊頭并進。拜登政府還試圖確保產(chǎn)業(yè)鏈安全和“確保網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則由民主國家來制定”。拜登認為，美國最大的外交政策工具就是與盟國的合作。在拜登政府執(zhí)政后，美國積極重置盟友關(guān)系、處理國際議題。在產(chǎn)業(yè)鏈安全層面，推進西方技術(shù)聯(lián)盟將成為美國新政府的一項主要任務(wù)。

　　第二，以地緣政治對手造成的威脅為由增強自身的網(wǎng)絡(luò)威懾能力，同時引領(lǐng)國際規(guī)則制定。拜登政府上臺時即面臨 SolarWinds 公司和微軟 Exchange 郵件系統(tǒng)遭遇黑客攻擊的網(wǎng)絡(luò)安全事件。作為回應(yīng)，拜登政府計劃將加強網(wǎng)絡(luò)威懾能力作為網(wǎng)絡(luò)安全的優(yōu)先事項，并利用外交手段加強網(wǎng)絡(luò)安全方面的國際合作和規(guī)則制定。2021 年 5 月，美國白宮發(fā)布《促進國家網(wǎng)絡(luò)安全行政令》（Executive Order on Improvingthe Nation's Cybersecurity），強調(diào)聯(lián)邦政府必須加強其識別、威懾、防范、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對惡意網(wǎng)絡(luò)行動及其發(fā)起者的能力，并從加強公私合作、提升聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化水平、確保供應(yīng)鏈安全和建立網(wǎng)絡(luò)審查機制四個方面重點推進。美國的網(wǎng)絡(luò)安全政策一直圍繞網(wǎng)絡(luò)防御能力、網(wǎng)絡(luò)威懾策略和網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則展開，此次黑客攻擊事件將促使美國網(wǎng)絡(luò)行動部門加強威懾能力的建設(shè)，同時通過在溯源能力上的優(yōu)勢打壓地緣政治對手，并以此為契機推動各方制定符合美國利益的網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范。

　　事實上，在美國網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會（CSC）于 2021 年初發(fā)布的第五份白皮書《拜登政府過渡時期指南》（Transition Book for the Incoming BidenAdministration）中已提出，新的國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略應(yīng)建立在一種新的行動架構(gòu)之上，通過分層網(wǎng)絡(luò)威懾成功地瓦解和阻止美國的對手進行重大網(wǎng)絡(luò)攻擊，并提出以下方法和手段：構(gòu)建對手行為；抵消對手優(yōu)勢；增加對手成本。此舉既強調(diào)通過國際規(guī)則來限制、約束和引導競爭對手的行為，也提到通過自身實力的加強消磨對手與美國競爭的意愿和能力。

　　第三，繼續(xù)謀求美國在全球信息通信技術(shù)（ICT）生態(tài)中的霸權(quán)地位。如美國國務(wù)卿布林肯所強調(diào)的，美國將確保“在技術(shù)方面的領(lǐng)導地位”，以獲得新技術(shù)帶來的經(jīng)濟利益、保障供應(yīng)鏈安全，并確保技術(shù)治理反映民主國家的利益。為了達到上述目的，拜登政府從國家安全和外交層面入手，一方面，通過國內(nèi)的政策和立法影響全球供應(yīng)鏈的分布，使其服務(wù)于美國的國家安全和戰(zhàn)略目標；另一方面，通過對網(wǎng)絡(luò)安全威脅和數(shù)字威權(quán)主義等議題的渲染，強行割裂當前的全球技術(shù)鏈條，包括在新興技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)市場等方面孤立其競爭對手。例如，美國人工智能國家安全委員會（NSCAI）于 3 月建議國會握緊中國芯片制造技術(shù)的“瓶頸”，即加強技術(shù)出口管制等措施，以防止中國在半導體領(lǐng)域超過美國。同時，國會研究服務(wù)局（Congressional ResearchService）也發(fā)布《中國的新半導體政策》（China'sNew Semiconductor Policies）報告，渲染中國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的所謂“威脅”，甚至稱中國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策將破壞全球產(chǎn)業(yè)規(guī)范。

　　第四，依靠與“志同道合”國家的合作，維護和加強在國際社會、國際組織中的領(lǐng)導力。拜登政府將地緣政治對手、意識形態(tài)斗爭和技術(shù)競賽視作美國在網(wǎng)絡(luò)空間面臨的最大挑戰(zhàn)，同時，拜登總統(tǒng)也宣示將修復盟友關(guān)系并重新融入世界。美國國務(wù)卿布林肯也指出，“需要讓國際合作架構(gòu)適應(yīng)新時期的挑戰(zhàn)”。目前看來，拜登政府已經(jīng)組建了頗具專業(yè)性的網(wǎng)絡(luò)安全團隊，其中很多重要職位都由奧巴馬政府時期的舊員擔任，因此，拜登政府的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略將沿襲民主黨政府的傳統(tǒng)思路。在未來的國際網(wǎng)絡(luò)空間博弈中，不能排除拜登會率領(lǐng)盟友組建更高層級的聯(lián)盟以加強對華政策協(xié)調(diào)，例如以共享情報為出發(fā)點的“五眼聯(lián)盟”、以技術(shù)和價值觀為核心的“T-12”（Technology 12）等，在信息技術(shù)生態(tài)和全球產(chǎn)業(yè)鏈方面對中國國形成圍堵之勢。同時，美國將不斷加強在聯(lián)合國、G20 等多邊機制中的參與度和話語權(quán)，以此掌握在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中的主動權(quán)。2021 年 4 月，美國參議院結(jié)束了《2021網(wǎng)絡(luò)外交法案》（Cyber Diplomacy Act of 2021）的二讀工作。該法案是美國在聯(lián)合盟友遏制中俄等地緣政治競爭對手、推動其主張的國際網(wǎng)絡(luò)規(guī)范及軍控構(gòu)想方面的重要政治工具。

　　三、拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略實質(zhì)及其對中國的影響

　　從拜登政府當前體現(xiàn)出來的政策傾向來看，美國重塑網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)的意圖已十分明顯。對中國來說，美國塑造符合自身利益的網(wǎng)絡(luò)空間國際環(huán)境，既會對中國在技術(shù)發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟合作和話語權(quán)等方面造成挑戰(zhàn)，同時也為國際規(guī)范的建立提供了契機。

　　第一，以意識形態(tài)分歧為由，拉攏盟友對中國的國際數(shù)字經(jīng)濟合作進行抵制和圍堵。為了維持美國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢，拜登政府將以外交、政治、經(jīng)濟等各種手段阻撓中國的國際數(shù)字合作。尤其是在“民主”對抗“威權(quán)主義”的話語影響下，拜登政府將更為積極地拉攏盟友對中國企業(yè)與產(chǎn)品進行抵制，并綜合運用各種手段對“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家進行干涉，包括中歐合作框架下的雙邊基建投資等領(lǐng)域。從今年 6 月拜登總統(tǒng)赴歐洲參加 G7 峰會和北約峰會時的表態(tài)中可以看出，這一趨勢已蔚然成風。

　　第二，以地緣政治斗爭為主要敘事，強調(diào)中國造成的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，割裂中國與全球 ICT 技術(shù)生態(tài)的聯(lián)系。從拜登政府推出的供應(yīng)鏈管控措施中不難發(fā)現(xiàn)，美國正通過國內(nèi)政策和同盟體系的聯(lián)動，渲染中國對國際供應(yīng)鏈安全的威脅，并以此阻礙中國與第三方國家在人工智能、5G 通信和量子計算等新興技術(shù)領(lǐng)域的交流與合作。而且，美國商務(wù)部長雷蒙多已宣布將華為留在“實體清單”上，強調(diào)中國電信產(chǎn)品與服務(wù)的“安全威脅”，繼續(xù)推進美國本土乃至全球 ICT 供應(yīng)鏈的“去中國化”。

　　第三，通過外交手段侵蝕中國在多邊機制中的話語權(quán)和影響力。在 2021 年 2 月網(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全局（CISA）發(fā)布的《全球戰(zhàn)略愿景》（CISAGlobal）提出，要培養(yǎng)符合美國利益與國家安全訴求的國際環(huán)境，而要達成這一愿景，美國必須加大其在國際組織和機制中的影響力與話語權(quán)。為此，拜登政府將不遺余力地削弱中國在國際電信聯(lián)盟、世界知識產(chǎn)權(quán)組織、國際標準化組織等機構(gòu)中的影響力，對沖中國在國際規(guī)則和標準制定方面的努力。同時，美國將致力于拉攏盟友建立新興技術(shù)領(lǐng)域的標準體系，力圖將中國邊緣化甚至排除在外。

　　第四，拜登政府強調(diào)國際規(guī)則的作用，將推動國際社會就網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范進行磋商和交流。盡管拜登政府突出了意識形態(tài)斗爭、地緣政治博弈等因素對其網(wǎng)絡(luò)政策的影響，同時也強調(diào)了國際規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中的作用。不可忽視的是，美國推動國際規(guī)則制定的意愿并不強烈，更多地將從小范圍多邊的角度構(gòu)建國際規(guī)范。