國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確社會資本可參與建設配電網(wǎng)，新電改方案中明確對民間資本放開配電側的增量部分。目前，增量配電網(wǎng)的建設、運營、維護等主要由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司承擔，其中的各項成本并不透明。對于電量較大、負荷質量較高的工業(yè)園區(qū)，一方面配網(wǎng)設施的首次投資占比較大，另一方面配電網(wǎng)運營邊際利潤十分可觀。本文擬探索民間資本以PPP模式投資建設園區(qū)配電網(wǎng)的可行性。
一、“園區(qū)經(jīng)濟”是當前經(jīng)濟建設的熱點
園區(qū)經(jīng)濟是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的高級階段，是微觀尺度的區(qū)域經(jīng)濟的現(xiàn)代形式，是一種新型的地域經(jīng)濟綜合體。當前，按照新園區(qū)、新概念、新環(huán)境、新創(chuàng)意的原則建設的各類經(jīng)濟園區(qū)，正在成為區(qū)域經(jīng)濟核心競爭力建設的亮點和熱點。究其根源如下：
1.當前經(jīng)濟發(fā)展需要新的環(huán)境，既要避免原有硬件環(huán)境建設不規(guī)范、不健全，以及老化帶來的不便，也要避免受原有社會環(huán)境、政務環(huán)境和人文環(huán)境的束縛，許多地方在多方倡導轉變政府職能建立服務型政務機制、樹立全社會親商觀念而往往取得不了實效的情況下，不得不開辟新的區(qū)域或空間，建立規(guī)范的政務、經(jīng)濟運行機制。
2.當前經(jīng)濟發(fā)展越來越具有理念經(jīng)濟、人文經(jīng)濟的特征，創(chuàng)意和策劃對經(jīng)濟的作用日益明顯，經(jīng)濟個性化趨勢加強，為區(qū)別于原有經(jīng)濟機制和體系，新型創(chuàng)意經(jīng)濟必然尋求新的空間，通過資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)經(jīng)濟的增長。
3.隨著經(jīng)濟全球化、知識化和集團化趨勢的加強，規(guī)模效益和集約化效益成為產(chǎn)業(yè)增長的新的利潤源，各類大型專業(yè)經(jīng)濟園區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作園區(qū)應運而生。
4.目前我國經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整正處在布局結構重大調整過程中，企業(yè)資產(chǎn)重組和規(guī)模擴張，以及經(jīng)濟區(qū)位的重新選擇，催生了一批新型的經(jīng)濟園區(qū)。
5.我國開發(fā)區(qū)經(jīng)濟正在進入轉型時期，整體向現(xiàn)代化、高品位、功能化演進，傳統(tǒng)的政策型、扶持型開發(fā)區(qū)正在向題材型、創(chuàng)新型、專業(yè)型轉變，衍生大批主題型經(jīng)濟園區(qū)。隨著我國各地不同級別經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設，許多采取園區(qū)復合型式，在區(qū)內設立不同創(chuàng)意的經(jīng)濟園，形成不同的經(jīng)濟分工和競爭能力結構。
二、民間投資園區(qū)配電網(wǎng)應用PPP模式的前景
1、園區(qū)配售電市場潛力巨大。
從各地園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，園區(qū)經(jīng)濟大致可以分為以下幾類：一是以創(chuàng)新為主題的園區(qū)，如創(chuàng)新園(基地)，研發(fā)基地。二是以招商為主題的園區(qū)。三是以資產(chǎn)重組和規(guī)?；癁橹黝}的園區(qū)，這類專業(yè)經(jīng)濟園區(qū)和企業(yè)集團園區(qū)是當前經(jīng)濟結構調整中實現(xiàn)企業(yè)組織結構、布局結構、生產(chǎn)結構優(yōu)化的重要手段。四是以構建生態(tài)經(jīng)濟為主題的生態(tài)經(jīng)濟園區(qū)，如可持續(xù)型經(jīng)濟園區(qū)。五是以營造創(chuàng)業(yè)熱點為主題的園區(qū)，如創(chuàng)業(yè)樂園。六是以外貿加工為主題的園區(qū)，如出口加工園區(qū)。七是以科技教育產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化為主題的園區(qū)，如大學城等。
中國約80%的工業(yè)GDP是近30年來在城市周邊發(fā)展起來的各類園區(qū)中實現(xiàn)的，中國現(xiàn)有近200個國家級開發(fā)區(qū)，近1500個省級的各類開發(fā)區(qū)，有經(jīng)濟價值的開發(fā)區(qū)超過1萬個，這些都將有可能作為發(fā)展配網(wǎng)投資對象。此外在園區(qū)內投資建設配電網(wǎng)，工程量和技術難度相對于大電網(wǎng)建設要小很多，這其中的市場潛力巨大。
2、園區(qū)配網(wǎng)投資高度契合PPP模式適用范圍
《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定了PPP模式適用于“能源”領域。從政策文件層面看，國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)指出“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目(包括供電等市政設施)”;財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)對適用PPP模式的項目做了特征描述，其第六條規(guī)定：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式?！蛾P于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》進一步明確將“供電/城市配電網(wǎng)建設改造等項目”列入PPP實施范圍。
從目前實踐來看，放開的配電網(wǎng)投資項目是具有良好投資回報的優(yōu)質項目。例如，重慶地區(qū)選擇的是支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點項目聚集區(qū)(如兩江新區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)等)，這些項目選擇PPP方式并不會不合理的增加財政的負擔，這也符合財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)關于推廣PPP模式的目的所在。
3、財政補貼與合理商業(yè)模式的結合決定了園區(qū)配電網(wǎng)PPP的落地
對于配電網(wǎng)PPP項目，《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》僅提出“農(nóng)村電網(wǎng)改造升級”屬于財政傾斜項目，對于城市電網(wǎng)PPP補貼政策未予明確?！半娏σ刃小边@意味著電力發(fā)展要一定程度上優(yōu)先于社會經(jīng)濟發(fā)展;對于配電網(wǎng)建設而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮(zhèn)化起步階段(尚未形成基礎負荷之時)，配電網(wǎng)就需要投資建設;投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報。因此，投資人在簽署協(xié)議時往往需要對財政補貼(保底電量)作出合同約定，需要政府給予財政補貼。財政扶著配電網(wǎng)走多久、多遠，都有待于各具體項目協(xié)商確定。
《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)明確提出：“將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告”，因此，投資人可以用合同方式將項目運營補貼納入財政預算作為政府方的義務。
實際上，作為具有壟斷性的公用事業(yè)，國家對配網(wǎng)價格(輸配電價)改革的總體思路是嚴格監(jiān)管壟斷企業(yè)的收益，采取“準許成本+準許收益”價格監(jiān)管模式。其中，準許收益是吸引社會資本投資的重要因素(當然，應鼓勵投資人通過創(chuàng)新商業(yè)模式，提供增值服務的方式獲取綜合性收益)。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會資本，破除配網(wǎng)投資領域目前電網(wǎng)公司一家獨大的局面。
三、園區(qū)配電網(wǎng)建設投資一體化模式應用探討
1、總體思路：建立“一站式購買服務”模式，引進社會資本方企業(yè)來統(tǒng)籌規(guī)劃和運作，形成“融資、投資、設計、建設、運營、移交”的全鏈條服務，以最終績效考核方式支付用電服務費，實現(xiàn)社會資本方的回報。
2、運作模式：推行全產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式，從前端規(guī)劃、方案評審到設計、報建、采購、施工、運營、檢修、維護所有環(huán)節(jié)的一體化運作。由專業(yè)服務企業(yè)通過政府采購方式進入，不僅負責整體項目運作和用電服務提供，同時，前端做好與園區(qū)管委會、供電公司、購電發(fā)電側之間的關聯(lián)，后端做好與金融機構、建設單位、設計團隊、電力維護與檢修隊伍等之間的關聯(lián)。
3、盈利模式：確立以購買服務的“可用性+績效付費”為核心的盈利模式，以不增加入園企業(yè)用電成本和園區(qū)管委會支出責任為出發(fā)點。進駐園區(qū)企業(yè)以原有電價或協(xié)議電價來支付電費(有些園區(qū)為了招商引資，可能會有優(yōu)惠電價)，基礎設施和固定資產(chǎn)投資回報部分通過管委會所代表的政府來解決和承擔，通過PPP模式將政府支出責任部分納入中長期財政預算，建立“使用者付費+可行性缺口補貼”的回報機制。引導建設投資方從過去的單一業(yè)務型向綜合服務型轉變，保障安全供電、提升服務質量。
4、增值路徑：創(chuàng)新模式，以用電服務采購+自主創(chuàng)新服務方式實現(xiàn)投資增值。具體來說，可探討以“使用者付費+政府可行性缺口補貼”之外的“節(jié)能獎勵+資源補償”等模式。譬如，針對路燈改造、節(jié)能改造等方面可能有的國家獎勵、補貼，包括以傳統(tǒng)合同能源方式所獲得的獎勵分成，可以全額補給投資方或與政府分成;又或者通過充電樁、停車場等項目特許經(jīng)營的方式進行資源補償。
5、創(chuàng)新型模式應用的優(yōu)勢：在園區(qū)配售電領域，以PPP模式應用為契機，推進融投資、規(guī)劃、設計、建設、運維一體化，是能真正實現(xiàn)“物有所值”的一種創(chuàng)新模式：
1)PPP模式的應用，既符合現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資方向和政策，又能通過把政府支出責任部分列入中長期財政預算的方式，協(xié)助投資方吸引金融機構進行投資，減緩政府財政壓力，促進園區(qū)建設和經(jīng)濟發(fā)展。
2)一體化模式的應用，既能通過“購買服務”方式來提升綜合用電服務水平，促進投資方提供“又好又優(yōu)”的綜合一站式方案，又能通過“績效考核付費”方式，基于用電服務全鏈需求篩選優(yōu)質的投資方，保障供電安全和質量。
3)創(chuàng)新型模式的應用，有利于激發(fā)民間資本的積極性，引導民間資本進入電力行業(yè)。該模式更突出“服務”而不是“資源”，打破了既有的利益競爭格局，削弱了現(xiàn)有壟斷企業(yè)的優(yōu)勢，為民間資本進入提供了很好的機會。同時，近期財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)中，特別提出：“積極引導各類社會資本參與。各級財政部門要聯(lián)合有關部門營造公平競爭環(huán)境，合理設定采購標準和條件，不得對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進民間投資?！币虼?，基于園區(qū)的配售一體+PPP模式的應用，將是激發(fā)民間資本進入電力行業(yè)的最佳突破口。
四、政府支持建議
在傳統(tǒng)電力行業(yè)，由于壟斷特征較為明顯、競爭不充分，導致很難有民間資本真正有實力、有能力與現(xiàn)有壟斷性企業(yè)主體進行競爭，參與電力行業(yè)投資的民間資本在專業(yè)技術、投資實力、資源積累等方面多有不成熟，因此，在引進民間資本促進行業(yè)競爭的同時，政府應在政策引導、風險保障、環(huán)境塑造等方面多給予支持。
1、簡化程序、強化支付保障：根據(jù)PPP政策要求，對符合產(chǎn)業(yè)和政策要求的項目中的政府支出責任盡數(shù)納入中長期財政預算支付計劃，加強民間資本與金融機構的融資支持。
2、加大財政扶持力度。對多數(shù)新建、改擴建園區(qū)，由于其形成財政收入和盈余需要較長時間，園區(qū)財政支付能力有限，因此，推進民間資本進入園區(qū)配售電領域，重點考慮落實前期費用補助、以獎代補、財政稅收優(yōu)惠、土地供應或捆綁等方面的政策支持。
3、塑造公平競爭的環(huán)境。對處于弱勢的民間資本，應在配電投資業(yè)務準入條件、“禁止三指定”政策執(zhí)行、采購投資方的競爭機制等環(huán)節(jié)加強監(jiān)督與管理，引導企業(yè)公平競爭，給予民間資本參與競爭的動力。
4、創(chuàng)新性的示范引領。以試點、示范方式推進園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應用，建議選擇一批處于新建或改擴建、中等規(guī)模、用電需求較強、具備創(chuàng)新主題的園區(qū)作為試點，加大對民間投資和一體化模式的政策傾斜力度，設置示范獎勵等，先落地一批、推進一批、再引導一批。
5、其他操作層面的技術支持，譬如，加快技術標準建設和支持等。針對民間資本投資配售電網(wǎng)的并網(wǎng)流程，需制定相關的管理辦法，確保并網(wǎng)服務規(guī)范、優(yōu)質、高效，其中包括增量配電網(wǎng)的建設內容、建設標準、竣工驗收、運行指標等保障電網(wǎng)安全、供電質量以及用戶利益的技術標準。