互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展關系到世界各國的主權和公眾的利益，涉及眾多公共政策并涵蓋法律、技術、社會、經(jīng)濟、政治等多個層面的問題。在2003年和2005年召開的兩個階段信息社會世界峰會上，國際互聯(lián)網(wǎng)" title="國際互聯(lián)網(wǎng)">國際互聯(lián)網(wǎng)治理開始受到全球各利益攸關方廣泛關注。本文將就國際互聯(lián)網(wǎng)治理的范疇、關鍵問題和當前形勢進行介紹。

一、 國際互聯(lián)網(wǎng)治理的范疇

關于國際互聯(lián)網(wǎng)治理的范疇，本文引用聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組于2005年向突尼斯峰會提交的報告中對國際互聯(lián)網(wǎng)治理涉及的公共政策問題的分類： (1)同基礎設施以及關鍵互聯(lián)網(wǎng)資源管理相關的問題；(2)同互聯(lián)網(wǎng)使用有關的問題；(3)同互聯(lián)網(wǎng)相關、但卻比互聯(lián)網(wǎng)本身有著更為廣泛影響的問題；(4)同互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)展方面相關的問題，尤其是在發(fā)展中國家的能力建設問題。四類問題中列出了14個具體問題，按照國際關注度從高到低排序為：根區(qū)文件和系統(tǒng)的管理、互聯(lián)互通成本(網(wǎng)間結算)、互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定性、安全性與網(wǎng)上犯罪、垃圾郵件、有意義地參與全球政策制定、互聯(lián)網(wǎng)相關能力建設、域名分配機制與管理體系、IP地址分配政策、知識產(chǎn)權保護、言論自由與信息自由流動、數(shù)據(jù)保護和隱私權保護、消費者權利保護、多語言環(huán)境。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，全球對國際互聯(lián)網(wǎng)治理關注范圍有所深化和擴大，例如IPv6部署、兒童在線保護、互聯(lián)網(wǎng)節(jié)能減排、下一個10億人接入、內(nèi)容審查、移動互聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)站、云計算等問題。

二、 美國單邊控制互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源是國際互聯(lián)網(wǎng)治理的根本問題

互聯(lián)網(wǎng)起源于美國，美國也因此一直掌握著根域名服務器、域名、IP地址等互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的管理權。在現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)域名解析體系中，DNS根服務器扮演了十分重要的角色。所有本地DNS服務器不能解析的域名解析請求都要發(fā)送到DNS根服務器，而目前這些DNS根服務器的最終管理權與控制權在美國政府的手里，并且只有美國政府可以授權對DNS根服務器中的根區(qū)文件進行修改。憑借在域名管理上的特權，美國還可以對其他國家的網(wǎng)絡使用情況進行監(jiān)控，例如美國可以對某個國家的某類網(wǎng)站進行流量訪問統(tǒng)計，從中大致分析出該國熱門網(wǎng)站分布情況和網(wǎng)民的訪問喜好等。所有這些都使得許多國家存在安全性方面的擔憂，尤其是一些與美國的文化理念和意識形態(tài)方面存在差異的發(fā)展中國家。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已成為世界各國政治、軍事、經(jīng)濟、社會、文化的重要平臺，互聯(lián)網(wǎng)的安全將關系到各國的國家安全。因此，由一個國家控制互聯(lián)網(wǎng)的關鍵資源是不符合各國利益的。這也是“根區(qū)文件和系統(tǒng)管理”被聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組列為14個互聯(lián)網(wǎng)治理公共政策問題之首的原因。

三、 國際互聯(lián)網(wǎng)治理的當前形勢

在峰會階段，以中國、俄羅斯、沙特等為代表的發(fā)展中國家要求解決美國政府單邊控制互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制問題，但均沒有達成最終的解決方案。2005年的突尼斯峰會妥協(xié)形成了一個成果，即由聯(lián)合國秘書長召集建立一個政府、私營機構、民間團體、個人都可以平等參與，對互聯(lián)網(wǎng)公共政策進行討論的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）。IGF為各利益攸關方討論互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源管理、安全、開放、隱私、多樣性及新興問題提供了唯一一個聯(lián)合國層面的場所，為世界各國相互了解、學習經(jīng)驗帶來了便利。不過IGF不就互聯(lián)網(wǎng)相關政策問題做出任何決定，代表公共利益的政府（特別是發(fā)展中國家政府）缺乏足夠的話語權，因而無法寄希望于IGF解決國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制問題。

對于聯(lián)合國層面負責ICT事務的權威機構——國際電聯(lián)，美國與歐盟密切合作，一方面指責國際電聯(lián)官僚、不透明、不問責，例如英國通信部長在今年英國國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇上明確表示國際電聯(lián)模式缺乏真正的公信力和透明性；另一方面則嚴格限制國際電聯(lián)涉足互聯(lián)網(wǎng)公共政策領域。雖然國際電聯(lián)有意在互聯(lián)網(wǎng)領域發(fā)揮更大作用，但阻力重重。

互聯(lián)網(wǎng)域名地址分配機構（ICANN）在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位則更加敏感，一方面ICANN負責維護域名系統(tǒng)中最為核心的根區(qū)文件（root zone file），分配域名、IP地址和AS號碼、協(xié)議端口和參數(shù)并制定相關政策，整體協(xié)調(diào) DNS 根域名服務器系統(tǒng)，在全球互聯(lián)網(wǎng)穩(wěn)定、安全運行發(fā)面發(fā)揮著至關重要的作用；另一方面ICANN是一家在美國加州注冊的非營利性公司，需要遵守美國的法律和與美國政府簽署職能授權合同。2009年以來，美國政府通過與ICANN簽署新協(xié)議和對ICANN開展公開審查的方式積極樹立ICANN透明、問責、國際化的形象，以進一步提高ICANN在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中的地位。ICANN正在受到全球各利益攸關方越來越高的關注。

綜上所述，美國在國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制問題上強加行使西方意志并得到歐盟的部分支持。IGF已基本無法撼動國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制的問題，國際電聯(lián)及相關聯(lián)合國機構在互聯(lián)網(wǎng)公共政策方面很難發(fā)揮有效作用，ICANN雖然名義上走向國際化，美國政府對ICANN的實質控制權將長期存在。總體上講，2005年信息社會世界峰會之后在國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制問題上的進展并不盡如人意。

從另一個角度來看，發(fā)展中國家受到語言、資金以及認識方面的限制，參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理進程的程度比較有限，這也造成全球東西方在互聯(lián)網(wǎng)公共政策領域的鴻溝在不斷加深。盡管如此，以中國、俄羅斯、沙特、埃及、巴西、南非等為代表的一些發(fā)展中國家一直在各種國際場合積極倡導多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制，呼吁改變當前美國政府單邊控制互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的不合理現(xiàn)狀，同時也得到了一些歐盟國家的理解，為推動互聯(lián)網(wǎng)治理進程發(fā)揮了應有作用。

在今年10月舉行的國際電聯(lián)全權代表大會和聯(lián)合國大會上，將很有可能就國際互聯(lián)網(wǎng)治理相關問題進行磋商并修改電聯(lián)基本法律文件和達成相關決議，從而對未來國際互聯(lián)網(wǎng)治理進程產(chǎn)生較為重要的影響；另外，對ICANN的透明與問責審查也將于年底前結束，審查結果將很可能影響ICANN的未來組織架構和工作流程等。因此，目前正處于國際互聯(lián)網(wǎng)治理進程的關鍵時期，我國各利益攸關方應認真關注有關機構動態(tài)并積極參與相關活動，努力提高我國在國際互聯(lián)網(wǎng)治理問題上的話語權，繼續(xù)推動建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理機制。