2021年9月29日，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布《2021年數(shù)字經(jīng)濟報告（數(shù)據(jù)跨境流動和發(fā)展：數(shù)據(jù)為誰而流動？）》（以下稱“《報告》”）?！秷蟾妗飞钊胩接懥藬?shù)據(jù)跨境流動的發(fā)展和政策，指出國家和國際層面上的數(shù)據(jù)跨境流動政策走向不僅影響貿易、創(chuàng)新和經(jīng)濟進步，還將影響與數(shù)字化成果分配、人權、執(zhí)法和國家安全有關的一系列問題?！秷蟾妗泛粲醪扇⌒碌娜驍?shù)據(jù)治理框架，以避免關于數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的國際辯論陷入僵局、促進數(shù)字數(shù)據(jù)視需要盡可能自由地跨境流動。

　　本文介紹了《報告》的主要內容，并附上了《報告》原文。

　　一、數(shù)據(jù)流動量增長迅速，“數(shù)據(jù)價值鏈”層面存在巨大數(shù)字鴻溝

　　《報告》指出，雖然很難精確地測量數(shù)據(jù)流動（特別是數(shù)據(jù)跨境流動）的規(guī)模，但毫無疑問的是全球的數(shù)據(jù)流動量增長十分迅速。特別是在疫情的影響下，越來越多的活動在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)生?！秷蟾妗贩Q，2020年，全球互聯(lián)網(wǎng)帶寬增長了35%，大約80%的互聯(lián)網(wǎng)流量與視頻、社交網(wǎng)絡和游戲有關?，F(xiàn)有信息表明，疫情發(fā)生以來，數(shù)據(jù)跨境流動在地理上主要集中在“北美-歐洲”和“北美-亞洲”這兩條路線上。

　　《報告》指出，發(fā)達國家與不發(fā)達國家之間、國家內部農村和城市地區(qū)之間等存在巨大的數(shù)字鴻溝，數(shù)字鴻溝不僅表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的普及程度，還表現(xiàn)在參與“數(shù)據(jù)價值鏈”能力的層面——數(shù)據(jù)的價值產(chǎn)生于數(shù)據(jù)的聚合和處理，對原始數(shù)據(jù)的收集、分析和處理后可以用于商業(yè)或社會公共目的?！秷蟾妗贩Q，中國和美國參與數(shù)字經(jīng)濟的程度和從中受益的能力最強。蘋果、微軟、亞馬遜、Alphabet（谷歌）、Facebook、騰訊和阿里巴巴在越來越多地參與到全球數(shù)據(jù)價值鏈的各個環(huán)節(jié)：通過面向用戶的平臺服務收集數(shù)據(jù)，通過海底電纜和衛(wèi)星進行數(shù)據(jù)傳輸，數(shù)據(jù)儲存（數(shù)據(jù)中心），以及數(shù)據(jù)分析、處理和使用。這些公司已經(jīng)成為全球范圍的數(shù)據(jù)公司，擁有巨大的金融、市場和技術力量，并控制用戶的大量數(shù)據(jù)。在疫情期間，這些公司的規(guī)模、利潤、市場價值和主導地位得到了加強。

　　二、缺乏數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動的共識

　　《報告》指出，雖然數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中十分重要，但是目前對數(shù)據(jù)的概念還沒有達成一致理解?！秷蟾妗诽岬?，數(shù)據(jù)本身是一種無形的、非競爭性的特殊資源，但數(shù)據(jù)獲取可能受技術或法律手段的限制，從而使數(shù)據(jù)產(chǎn)生不同程度的排他性。此外，數(shù)據(jù)還具有多維度的屬性：從經(jīng)濟角度看，數(shù)據(jù)不僅可以為收集者和控制者提供私人價值，還可以為整個經(jīng)濟提供社會價值；從非經(jīng)濟層面考慮，數(shù)據(jù)與隱私和人權、國家安全等密切相關。

　　《報告》建議從不同角度看待數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動。其一，與商業(yè)將以相關的數(shù)據(jù)和信息（如賬單數(shù)據(jù)、銀行數(shù)據(jù)、姓名和送貨地址等）主要是資源提供的，很少產(chǎn)生新的法律問題。其二，從個人活動、產(chǎn)品、事件和行為中收集的原始數(shù)據(jù)本身沒有價值，但是一旦經(jīng)過聚合、處理和資產(chǎn)化，或用于社會目的，就可以產(chǎn)生價值。其三，將原始數(shù)據(jù)以統(tǒng)計、數(shù)據(jù)庫等形式進行智能處理，就會產(chǎn)生數(shù)字產(chǎn)品，數(shù)字產(chǎn)品在跨境銷售時可以被是為貿易統(tǒng)計中的服務?！秷蟾妗愤€提出了數(shù)據(jù)分類的不同標準，比如數(shù)據(jù)收集是出于商業(yè)目的還是政府目的，是敏感的還是不敏感的，是私人或者是非私人的?！秷蟾妗窂娬{，數(shù)據(jù)的分類很重要，可能會影響國家和國際如何從政策的角度看待數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動。

　　三、不應把數(shù)據(jù)跨境流動視為貿易，應當將二者區(qū)別對待

　　《報告》指出，數(shù)據(jù)具有區(qū)別于傳統(tǒng)商品和服務的特殊性：重要的不是確定誰“擁有”數(shù)據(jù)，而是確定誰有權訪問、控制和使用數(shù)據(jù)。在數(shù)字經(jīng)濟背景下，傳統(tǒng)的所有權和主權等概念受到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的國家主權概念與數(shù)據(jù)流動的無國界、全球性和開放性很難調和。數(shù)字主權通常與在境內存儲數(shù)據(jù)的需要有關，但是數(shù)據(jù)的地理儲存位置和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系并不明顯。鑒于數(shù)據(jù)的性質，原有的國際貿易規(guī)則（如原產(chǎn)地規(guī)則）很難適用于數(shù)字貿易?！秷蟾妗方ㄗh最好從共享的角度，而不是從交易和交換的角度看待數(shù)據(jù)流動。雖然數(shù)據(jù)與貿易有密切的聯(lián)系，但是跨境數(shù)據(jù)流動本身既不是電子商務，也不是貿易，不應純粹作為電子商務加以管制。

　　《報告》提出，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動的治理對解決數(shù)字經(jīng)濟中的信息不對稱、數(shù)據(jù)倫理、數(shù)據(jù)過濾和審查問題等至關重要，為數(shù)據(jù)跨境流動制定適當?shù)囊?guī)則對保障數(shù)據(jù)權利、減少結構性挑戰(zhàn)和支持經(jīng)濟發(fā)展都十分有利，但目前各方尚未在該議題上達成共識。

　　四、規(guī)制數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動的不同路徑產(chǎn)生了重要影響

　　《報告》指出，數(shù)字經(jīng)濟的主要經(jīng)濟和地緣政治參與者之間的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動政策差異很大。在世界范圍內，美國側重于私營部門對數(shù)據(jù)的控制，歐盟主張基于個人基本權利和價值對數(shù)據(jù)進行控制。此外，全球的數(shù)字公司也在尋求擴大自己的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。

　　《報告》認為，以獲得經(jīng)濟和戰(zhàn)略優(yōu)勢為目的的競爭可能會產(chǎn)生數(shù)字空間和互聯(lián)網(wǎng)碎片化的風險，這與自由、分散和開放網(wǎng)絡的互聯(lián)網(wǎng)原始精神背道而馳。數(shù)字經(jīng)濟的碎片化將阻礙技術進步、減少競爭、產(chǎn)生流動，這將對大多數(shù)發(fā)展中國家產(chǎn)生重大負面影響，還會減少商業(yè)機會，并對跨司法轄區(qū)的合作制造更多障礙?！秷蟾妗分赋?，除了碎片化的風險之外，也有跡象表明數(shù)據(jù)流動政策的走向可能趨同。比如美國雖然信奉自由市場，但已采取措施限制一些外國數(shù)據(jù)驅動公司進入其市場，并禁止國內一些數(shù)據(jù)的外流。

　　《報告》提到，雖然隨著數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動在全球經(jīng)濟中日益重要，全球治理的需求日期迫切，但是不同的監(jiān)管立場導致了國際辯論在該議題上的僵局?！秷蟾妗氛J為，盡管各國數(shù)據(jù)跨境流動政策有保護隱私和人權、國家安全和經(jīng)濟發(fā)展等各種合理的公共政策理由，但是如果沒有合適的國際體系來管理數(shù)據(jù)流動，有些國家就可能認為除了限制數(shù)據(jù)流動以實現(xiàn)其公共政策目標之外別無選擇。

　　《報告》認為，對數(shù)據(jù)跨境流動采取極端立場也毫無益處，嚴格的本地化和完全的數(shù)據(jù)自由流動都不能滿足各國實現(xiàn)各種發(fā)展目標的需要，國際社會需要對該議題重新思考，以找到共識。新的全球治理共識需要超越貿易的角度，以整體的方式規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動，同時考慮到對人權、國家安全、貿易、競爭、稅收和互聯(lián)網(wǎng)治理可能產(chǎn)生的影響。

　　五、建立全球數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動治理框架的好處和優(yōu)先事項

　　《報告》總結了建立全球數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動治理框架的好處，包括但不限于：

　　全球數(shù)據(jù)治理將有助于實現(xiàn)全球數(shù)據(jù)共享，并發(fā)展有助于應對貧困、健康、饑餓和氣候變化等重大全球發(fā)展挑戰(zhàn)的公共產(chǎn)品。

　　鑒于5G和物聯(lián)網(wǎng)的實施，以及新冠疫情引發(fā)的數(shù)字化加速，全球數(shù)據(jù)治理變得更加重要。這些趨勢擴大了全球范圍內大量數(shù)據(jù)收集和資產(chǎn)化的范圍。如果沒有一個一致的全球基礎治理框架來建立信任，這可能導致數(shù)據(jù)共享方面的反彈。它還將加劇對數(shù)據(jù)價值鏈缺乏透明度以及數(shù)據(jù)利益分配不均的現(xiàn)有擔憂。

　　關于數(shù)據(jù)跨境流動的國家法規(guī)的泛濫造成了不確定性，提高了合規(guī)成本，這對中小企業(yè)十分不利，尤其是在發(fā)展中國家。

　　在數(shù)字平臺缺乏全球治理的情況下，自我監(jiān)管導致了由平臺定義的市場結構，這些平臺主要從自身受益的角度制定政策。主要平臺的全球影響力越來越大，使得任何一個國家都更難應對相關的政策挑戰(zhàn)。

　　需要對數(shù)據(jù)治理采取全球辦法，以防止長期存在的對發(fā)展中國家的不平等和數(shù)字鴻溝的擴大。必須確保發(fā)展中國家的知識、需求和觀點在全球政策討論中得到充分體現(xiàn)。

　　鑒于互聯(lián)網(wǎng)全球架構的相互依存性和相互關聯(lián)性，數(shù)據(jù)跨境流動的未來不應僅由少數(shù)幾個主要國家決定。

　　《報告》提出了全球在制定數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動政策方面的優(yōu)先事項，包括：

　　對數(shù)據(jù)相關的關鍵概念的定義形成共識；

　　制定數(shù)據(jù)訪問條款；

　　強化對數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動價值的衡量；

　　將數(shù)據(jù)作為（全球）公共品；

　　探索新的數(shù)據(jù)治理形式；

　　商定數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)相關的權利和原則；

　　制定與數(shù)據(jù)相關的標準；以及

　　加強與平臺治理相關的國際合作，包括在數(shù)字經(jīng)濟中的競爭政策和稅收方面。

　　六、需要形成新的機制以應對全球數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn)

　　《報告》認為，現(xiàn)有的國際治理框架難以滿足全球數(shù)據(jù)治理的特點和需要，有必要建立一個新的全球治理框架。首先，互聯(lián)網(wǎng)治理有關的大多問題都已經(jīng)通過多方治理平臺得到處理，一個組織良好、全球化的互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)是協(xié)調互聯(lián)網(wǎng)資源和促使互聯(lián)網(wǎng)高效運行的有效方法。其次，隨著數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)模的擴大，各國已試圖將數(shù)據(jù)跨境流動治理納入國際貿易規(guī)則，但是貿易協(xié)定的透明度有限，且談判往往封閉進行，非國家利益有官方很少參與。因此，需要為由無形資產(chǎn)主導的新的數(shù)字世界建立一個新的治理結構?！秷蟾妗芬蔡岬?，在當下這個民粹主義、反全球化呼聲高漲的時代，建立全新的全球數(shù)據(jù)治理框架將十分困難。因此，《報告》建議，最好在聯(lián)合國的主持下推進相關進程。

　　七、需要付出更大的努力彌合分歧，使數(shù)據(jù)流動造福所有人

　　《報告》指出，要實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)流動造福所有人，就要充分關注當前全球數(shù)字經(jīng)濟所存在的分歧（包括國家之間的分歧、公共部門和私營部門的分歧等）。《報告》強調，要制定全球數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動治理框架，需要國家和國際社會共同努力，