2020 年 11 月 10 日，上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）發(fā)布《上海合作組織成員國元首理事會關(guān)于打擊利用互聯(lián)網(wǎng)等渠道傳播恐怖主義、分裂主義和極端主義思想的聲明》，表示加強打擊利用互聯(lián)網(wǎng)傳播恐怖主義思想十分必要，應(yīng)重視發(fā)揮各國及其主管機關(guān)的主導(dǎo)作用和公民團體的自愿參與，支持建設(shè)和平、負責、安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。近年來，尤其是在“伊斯蘭國”組織潰敗后，恐怖組織逐漸采取“化整為零”的措施，使其成員潛伏至世界各地。上合組織地區(qū)成為重要的恐怖分子流向地。與此同時，“伊斯蘭國”組織與“基地”組織也越來越重視利用互聯(lián)網(wǎng)開展相關(guān)活動。對上合組織而言，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義逐漸成為其最重要的威脅之一。

　　一、上合組織的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理舉措

　　打擊“三股勢力”一直是上合組織的重要合作內(nèi)容。近年來，由于上合組織地區(qū)的恐怖主義與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，致使該地區(qū)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義盛行，對上合組織而言，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的治理愈發(fā)成為其反恐的關(guān)鍵所在。對此，上合組織已經(jīng)開展了一系列舉措，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的威脅。

　?。ㄒ唬┲贫òl(fā)布相關(guān)合作文件

　　2001 年的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》規(guī)定了上合組織打擊“三股勢力”的相關(guān)內(nèi)容，其中包括對恐怖主義和相關(guān)活動的打擊與合作。2006 年的《上海合作組織成員國元首關(guān)于國際信息安全的聲明》和 2009 年的《上海合作組織成員國保障國際信息安全政府間合作協(xié)定》，闡釋了通信技術(shù)被恐怖分子利用的危害。2017 年的《上海合作組織成員國元首關(guān)于共同打擊國際恐怖主義的聲明》認為，應(yīng)采取綜合措施打擊恐怖主義和極端主義思想傳播，包括預(yù)防和阻止利用互聯(lián)網(wǎng)等宣傳、煽動恐怖主義和極端主義以及開展招募活動。2020 年的《上海合作組織成員國元首理事會關(guān)于保障國際信息安全領(lǐng)域合作的聲明》和《上海合作組織成員國元首理事會關(guān)于打擊利用互聯(lián)網(wǎng)等渠道傳播恐怖主義、分裂主義和極端主義思想的聲明》，更加明確了打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的原則、措施和信心。除此之外，在歷次元首宣言和其他相關(guān)公約中都有涉及打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的內(nèi)容。這一系列文件構(gòu)成了上合組織網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理的基礎(chǔ)和框架。

　　（二）成立地區(qū)反恐怖機構(gòu)委員會

　　上合組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)是地區(qū)安全體系的有效組成部分，自 2004 年成立以來一直致力于推動成員國有關(guān)機構(gòu)在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義方面的協(xié)調(diào)與合作。在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義威脅方面，地區(qū)反恐機構(gòu)委員會通過協(xié)調(diào)各國行動，幫助各成員國關(guān)閉了許多涉恐網(wǎng)站，遏制恐怖組織通過互聯(lián)網(wǎng)進行極端主義思想宣傳。上合組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)與國際刑警組織、獨聯(lián)體反恐中心、亞信會議等國際和地區(qū)組織密切合作，穩(wěn)步推進與聯(lián)合國的合作。根據(jù)《上海合作組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義 2013 年至 2015 年合作綱要》，上合組織地區(qū)反恐怖機構(gòu)理事會于 2013 年9 月 20 日成立網(wǎng)絡(luò)專家組，致力于加強上合組織成員國在打擊“三股勢力”網(wǎng)絡(luò)活動領(lǐng)域的務(wù)實合作。

　?。ㄈ┱归_一系列網(wǎng)絡(luò)反恐演習

　　針對越來越明確的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義威脅，上合組織進行了一系列網(wǎng)絡(luò)反恐演習，于 2015 年 10 月、2017 年 12 月以及 2019 年 12 月陸續(xù)在中國廈門舉行了三屆網(wǎng)絡(luò)反恐演習。這些演習的目的是完善上合組織成員國主管機關(guān)查明和阻止利用互聯(lián)網(wǎng)從事恐怖主義、分裂主義和極端主義活動領(lǐng)域的合作機制；交流各成員國主管機關(guān)在打擊利用互聯(lián)網(wǎng)從事恐怖主義、分裂主義和極端主義活動中的法律程序、組織和技術(shù)能力以及工作流程。演習體現(xiàn)了地區(qū)反恐怖機構(gòu)執(zhí)委會在協(xié)調(diào)各成員國采取聯(lián)合行動中的重要作用，檢驗了上合組織框架下網(wǎng)絡(luò)反恐協(xié)作機制的有效性，展示了各成員國主管機關(guān)在發(fā)現(xiàn)、處置和打擊恐怖主義網(wǎng)絡(luò)活動方面的法律規(guī)定、工作流程、技術(shù)手段和執(zhí)法能力。同時，演習也進一步增進了各成員國之間的互信，并將進一步提升上合組織成員國主管機關(guān)在打擊恐怖主義領(lǐng)域的合作水平，切實維護地區(qū)安全與穩(wěn)定。

　　二、上合組織的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理挑戰(zhàn)

　　經(jīng)過二十年的發(fā)展，上合組織取得了巨大成就，成為地區(qū)安全、穩(wěn)定和繁榮的中流砥柱。然而，上合組織在發(fā)展過程中也積累了很多問題，給進一步合作帶來了障礙。對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理來說，上合組織及其成員國的合作也存在挑戰(zhàn)。

　　（一）人才缺失，“成團”受阻

　　網(wǎng)絡(luò)恐怖主義涉及專業(yè)的技術(shù)能力，對其治理亟需具有高水平專業(yè)知識的人才隊伍。對上合組織而言，由于其自身成員國之間語言和技術(shù)水平的差異，導(dǎo)致針對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的治理合作難度加大，難以“成團”?？植澜M織利用互聯(lián)網(wǎng)進行相關(guān)活動，其時效性較強，且多數(shù)為跨境行動，對上合組織及其成員國而言，由于跨國執(zhí)法團隊人才的缺失，導(dǎo)致其團隊協(xié)調(diào)性不足，不夠高效，進而影響其針對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的治理效果。

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　　雖然《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》規(guī)定了關(guān)于反恐情報共享和交換的內(nèi)容，但是上合組織目前的情報共享和交流程度依然有限，這也導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的治理效果受限。第一，上合組織情報交流法律依據(jù)不足，在反恐情報合作方面的法律規(guī)范存在不嚴謹之處。第二，上合組織情報合作深度不足，情報合作大多限于雙邊合作，以及針對個案的合作，沒有針對反恐情報合作的多邊、長效機制。第三，上合組織交流范圍有限，情報交流范圍限于法律文件、刑事訴訟結(jié)果、涉恐人員戶籍信息及犯罪記錄，有關(guān)反恐偵查的相關(guān)人員社會關(guān)系、個人生活方面的情報并不在交流范圍內(nèi)，嚴重制約了反恐情報合作的范圍與深度。

　?。ㄈ┚W(wǎng)絡(luò)主權(quán)存在爭議，各國互信程度不高

　　上合組織各成員國的自主性較強，對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的訴求較高，不允許其他國家“染指”自己的網(wǎng)絡(luò)安全。上合組織各成員國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展參差不齊，限于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的障礙，各國合作的意愿也參差不齊。上合組織成員國構(gòu)成由于擴員因素變得更加復(fù)雜，成員國間的矛盾也出現(xiàn)了新的變化，既包括傳統(tǒng)安全也包括非傳統(tǒng)安全，成員之間互信程度不高，因此，在網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理方也難以深入合作。

　?。ㄋ模┚W(wǎng)絡(luò)反恐合作更偏形式化

　　雖然上合組織在 2006 年就提出要維護信息安全，在每年的官方宣言中都提及網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的治理問題，但是經(jīng)過多年發(fā)展，上合組織網(wǎng)絡(luò)反恐依然流于表面，形式多過實質(zhì)，并未形成真正意義上的網(wǎng)絡(luò)反恐機制和隊伍。不僅如此，上合組織的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理以多雙邊合作為主，多邊合作難以成型，各國根據(jù)與對象國的關(guān)系判斷合作的深度和廣度，缺乏以組織協(xié)調(diào)為主的網(wǎng)絡(luò)反恐系統(tǒng)制度。

　　三、上合組織的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義治理未來

　　根據(jù)聯(lián)合國安理會反恐怖主義委員會 2020 年6 月發(fā)布的報告《新冠肺炎疫情對反恐及打擊暴力極端主義的影響》（The Impact of the COVID-19Pandemic on Counter Terrorism and Countering ViolentExtremism），恐怖組織利用疫情發(fā)動“宣傳戰(zhàn)”，煽動族群仇恨，制造思想混亂，伺機發(fā)動恐怖襲擊。

　　對上合組織地區(qū)而言，新冠肺炎疫情導(dǎo)致部分成員國經(jīng)濟停滯甚至倒退，而恐怖組織則利用互聯(lián)網(wǎng)散布極端思想，煽動潛伏在各國的極端分子進行暴力活動。網(wǎng)絡(luò)空間改變了國家的外部安全環(huán)境，同時也為國際安全形勢增加了諸多不穩(wěn)定因素。

　　根據(jù) 2020 年發(fā)布的《上海合作組織成員國元首理事會關(guān)于保障國際信息安全領(lǐng)域合作的聲明》，上合組織成員國呼吁國際社會在信息領(lǐng)域緊密協(xié)作，共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。未來，上合組織針對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的治理任重道遠，更加考驗組織本身及成員國的智慧和能力。[ 本文系專項研究一般項目“全球‘獨狼’恐怖襲擊的激增及根源探究”（項目編號：GJKBZYWTYJZX-YB-2020008）的階段成果并得到科研業(yè)務(wù)費（ 項 目 編 號：2019jbkyjd005、2020jbkyjc001、2020jbkyjd003）的資助 ]