《中華人民共和國電信條例》第47條規(guī)定：基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)許可可在民用建筑物上附掛電信線路或者設(shè)置小型天線、移動通信基站等公用電信設(shè)施。然而，在實施中卻存在市民對移動基站建設(shè)不理解、對移動基站公用性認(rèn)識不夠等問題。《物權(quán)法》與《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)對移動通信建設(shè)也缺乏相應(yīng)的解釋。

 

上海市政府和相關(guān)部門為公用移動通信基站的選址、建設(shè)和保有已作出相當(dāng)大的努力，也出臺了不少行政規(guī)章。2001年7月5日，上海市人民政府104號令，即《上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法》中對移動基站的拆遷補償辦法、建設(shè)基站和維護(hù)基站的嚴(yán)肅性與合法性及政府保障措施都作了明確規(guī)定；而具有上海地方電信立法性質(zhì)，目前正由市法制辦征求各方意見即將頒布的《上海市信息化條例》中也將公用移動通信基站等信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)納入其中，明確“依法建設(shè)的信息基礎(chǔ)設(shè)施受法律保護(hù)、任何單位和個人不得損毀和擅自拆除和遷移”、“所涉及的費用由提出拆遷或遷移的單位或個人承擔(dān)”。

 

由于種種客觀原因，目前相關(guān)的法律體系仍存在以下問題：一是法律層級較低，除《上海市信息化條例》為地方性法規(guī)之外，其余均為地方政府行政規(guī)章；二是重行為陳述輕違規(guī)處罰；三是通信行業(yè)主管部門和信息化推進(jìn)部門缺乏行政權(quán)威和執(zhí)法抓手；四是群眾上訪造成大量基站無補償性強制拆遷等問題。

 

因此，目前亟須相關(guān)部門達(dá)成共識，明確移動通信基站屬于通信設(shè)施的范疇。在城市規(guī)劃、總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作中，確保移動通信基站屬于建筑物工程項目的配套地位，以此確保通信基站工程與其他配套工程一樣同步實施。只有解決法律法規(guī)層面的障礙，才能從源頭上落實基站規(guī)劃落地最根本的問題。

 

規(guī)劃落地是關(guān)鍵

 

多年來，導(dǎo)致基站建設(shè)“選址難，建設(shè)難”在很大程度上是因為基站建設(shè)與城市建設(shè)規(guī)劃的脫節(jié)。從實踐情況看，沒有納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的基站建設(shè)不僅給電信運營商帶來難題，也給社會民眾帶來諸多不便，還給政府的工作造成了一系列負(fù)面影響。

 

為此，上海市政府率先提出機關(guān)、企事業(yè)單位、共用建筑物，應(yīng)對電信運營商開放移動通信基站的設(shè)置；2010年，上海市政府頒布《上海地區(qū)公用移動通信基站布局專項規(guī)劃（2010-2020）》，對整個上海市移動基站設(shè)置起著指導(dǎo)性、保障性作用。第一，它明確了基站站址控制總量；第二，明確了基站站址布局方法；第三，明確了基站建設(shè)導(dǎo)則；第四，明確了基站管理要求；第五，明確為新建建筑物規(guī)劃落地提供保駕護(hù)航的作用。有關(guān)政府部門把基站納入屬地控制性詳細(xì)規(guī)劃之中，從土地招投標(biāo)階段，明確告訴競買者該土地通信基站設(shè)置的位置，它的成功實施標(biāo)志著移動通信基站開始真正實現(xiàn)了規(guī)劃落地。

 

為了更實際、更全面地執(zhí)行基站落地行動，筆者建議相關(guān)政府部門制定頒布《城市公用移動通信基站設(shè)計規(guī)范》，以此指導(dǎo)規(guī)劃部門和相關(guān)設(shè)計院，第一時間制定設(shè)計某區(qū)域、片區(qū)、點（建筑物）基站的布局?jǐn)?shù)量、位置、高度、距離、電磁兼容、發(fā)射功率控制等參數(shù)，之后可以通過修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整與完善。

 

環(huán)評先行是保障

 

在日常生活中，人們對基站電磁輻射的憂慮、反對之聲，也是規(guī)劃部門對基站規(guī)劃落地不積極的重要原因。在公眾的環(huán)境意識和權(quán)益保護(hù)意識日益增強的今天，筆者認(rèn)為僅憑加強對電磁輻射等相關(guān)知識正面宣傳與引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了移動基站設(shè)置難問題的。基站設(shè)置應(yīng)該“環(huán)評先行”，環(huán)保部門應(yīng)該對移動基站建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

 

 

國家早在1988年就發(fā)布了作為國家標(biāo)準(zhǔn)的《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》和《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，鑒于公眾針對無線通信基站輻射的質(zhì)疑不斷加劇，2007年7月31日，國家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合原信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《移動通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測方法（試行）》，對工作頻率范圍在110MHz~40GHz內(nèi)的移動通信基站的電磁輻射環(huán)境監(jiān)測范圍、方法及要求等予以明確。實際上，目前移動基站的實際輻射比電視機和電腦的輻射還低。

 

因此，筆者建議國家環(huán)保部門制定頒布《公用移動通信基站電磁輻射防護(hù)規(guī)定》，明確規(guī)定各類輻射參數(shù)安全性要求、基站天線角度、高度，基站建設(shè)的類型，基站房屋安全性的要求，人們保持多少距離為宜，基站設(shè)置條件等章節(jié)的編寫，提交有關(guān)部門審批。

 

除上述建議外，筆者還建議：

 

一、環(huán)保部門根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，制定基站建設(shè)、運營等可操作的監(jiān)管細(xì)則。

 

二、鑒于基站較其他電磁輻射項目在建設(shè)與運營方面的特殊性，在符合國家法律法規(guī)的前提下，簡化基站相關(guān)環(huán)保審批手續(xù)。

 

三、建議環(huán)保部門在加強監(jiān)管的同時，及時向公眾提供準(zhǔn)確可靠的信息，以促進(jìn)移動通信事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

 

結(jié)束語

 

包括LTE在內(nèi)的新一代移動通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，離不開大量移動通信基站的設(shè)置。今天的基站建設(shè)比以往任何時候都更迫切地需要法律保障、規(guī)劃落地、環(huán)評先行的綜合治理。通過政府部門制定頒布《城市公用移動通信基站設(shè)計規(guī)范》、《公用移動通信基站電磁輻射防護(hù)規(guī)定》、《公用移動通信基站設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，以此提高通信基站管理水平；倡導(dǎo)共建共享和第三方建設(shè)模式，達(dá)到控制城市基站總體數(shù)量的目的；建立更完善的審批流程，達(dá)到基站規(guī)范化的目的；采用技術(shù)進(jìn)步手段，實現(xiàn)基站小型化、輕質(zhì)化、景觀化、低輻射、集約化，促進(jìn)“綠色基站”建設(shè)，力助節(jié)能減排。