食品安全問題是關(guān)系國計民生的重大戰(zhàn)略問題。然而近年來一系列食品安全事件在我國不斷發(fā)生。從毒瓜子、蘇丹紅、瘦肉精、三聚氰胺奶粉到毒豇豆、地溝油、染色饅頭、牛肉膏。這些安全問題不僅嚴(yán)重威脅了人們的身體健康和生命安全,影響了民眾消費信心,也給建設(shè)社會主義和諧社會帶來了極大的沖擊。
我國政府對食品安全高度重視,針對一系列食品安全事件制定了相關(guān)政策規(guī)定。2009年6月我國政府開始實施《中華人民共和國食品安全法》,對生產(chǎn)及經(jīng)營企業(yè)提出建立食品出廠檢驗記錄制度、食品進貨查驗記錄制度、問題食品召回制度;對監(jiān)管部門提出對食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全信用檔案,記錄頒發(fā)許可、日常督察結(jié)果、違法查處情況等。學(xué)者也對食品安全監(jiān)管的常見問題和對策建議進行了分析。然而食品安全涉及領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)多,是一項相當(dāng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程?,F(xiàn)代社會信息發(fā)達,民眾對食品安全監(jiān)管期望提高。但諸多問題在信息時代下產(chǎn)生新的特點,給我國食品安全監(jiān)管工作帶來新的挑戰(zhàn)。
一、信息時代食品安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)
1.供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)監(jiān)管控制難,政府與企業(yè)信息溝通難
食品安全隨著社會分工細化及市場繁殖,生產(chǎn)與消費者之間的環(huán)節(jié)越來越多,越來越遠。企業(yè)由于自身短期利益在食品安全問題方面難以自律,政府監(jiān)督主體人員力量有限,監(jiān)管所需要的信息收集困難較大。主要表現(xiàn)在供應(yīng)鏈的三個方面:一方面食品原料質(zhì)量信息收集困難;另一方面生產(chǎn)環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管信息采集困難;第三方面是食品在流通領(lǐng)域由于銷售網(wǎng)點、途徑分散,問題食品定位與流向信息收集困難。政府和企業(yè)之間供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)食品安全信息不對稱,溝通難。
2.食品安全監(jiān)管部門責(zé)任不明確,多部門協(xié)作參與效能有限
國務(wù)院成立了食品安全委員會,整體上指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。工商、質(zhì)檢、農(nóng)牧、食藥、衛(wèi)生、稅務(wù)等多部門聯(lián)合執(zhí)法,對食品執(zhí)行安全檢測、監(jiān)管與處罰等職能。各部門獨立與合作并存,共同加強在食品安全鏈環(huán)節(jié)中的監(jiān)管力量。但在現(xiàn)實操作中職能交叉、邊界難定,信息不通、利益糾纏,協(xié)調(diào)互動難實現(xiàn)。食品安全監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)不可避免,全程無縫隙監(jiān)管難以實現(xiàn)。
3.食品安全監(jiān)管法規(guī)存在漏洞,安全問題犯罪成本較低
現(xiàn)階段我國《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等對食品生產(chǎn)經(jīng)營的某個環(huán)節(jié)或某類產(chǎn)品進行了規(guī)定,但這些法規(guī)體制缺乏必須的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。名目繁多但互不統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)給無良食品生產(chǎn)企業(yè)帶來了可乘之機。即使企業(yè)犯罪受罰,由于處罰力度相對于非法獲益偏弱,加之企業(yè)信用信息與審批系統(tǒng)不統(tǒng)一,食品生產(chǎn)企業(yè)仍然得不到根本的約束。
4.社會力量參與食品安全監(jiān)管受限,難以發(fā)揮監(jiān)管主體作用
市民、媒體、消協(xié)、第三方評估都是參與食品安全監(jiān)管的社會力量,為非行政力量監(jiān)管的主體。尤其是作為終端消費者的市民力量是食品安全問題發(fā)生的直接受害者,也是食品安全問題解決的最終受益者,理應(yīng)是食品安全監(jiān)管的重要主體。但長期以來,食品安全監(jiān)管的主體是政府。社會力量由于所處的地位、信息掌握及途徑等限制,不能充分有效地參與食品安全監(jiān)管。致使舉報難、成本高、反饋慢的尷尬局面一再出現(xiàn)。
5.食品安全風(fēng)險評估與監(jiān)測系統(tǒng)不完善,監(jiān)管應(yīng)急響應(yīng)能力弱
2009年6月在我國食品安全法實施條例附則中對食品安全風(fēng)險評估作了基本規(guī)定,規(guī)定了風(fēng)險信息的收集和上報職能。2010年初我國通過了《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理規(guī)定》,對食品安全風(fēng)險檢測進行了法律界定與約束。國務(wù)院制訂了國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案,明確食品安全事故中衛(wèi)生部門和監(jiān)管部門的職能義務(wù)。但我國食品安全評估監(jiān)測基礎(chǔ)薄弱,缺乏統(tǒng)一有效的信息處理平臺,對監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)信息的及時處理和綜合分析能力欠缺。一旦出現(xiàn)安全事件,監(jiān)管應(yīng)急響應(yīng)能力顯弱。
6.食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)落后,對食品安全無力掌控
我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)、層次、數(shù)量和質(zhì)量不完善,以乳業(yè)為例,我國2011年最新牛奶安全標(biāo)準(zhǔn),蛋白質(zhì)含量標(biāo)準(zhǔn)遠低于發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn),每毫升牛奶菌群總標(biāo)準(zhǔn)高出美國歐盟標(biāo)準(zhǔn)20倍。以食醋為例,食品級的冰醋酸和工業(yè)級的冰醋酸至今中國難以檢測。標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的落后一方面反映了監(jiān)管部門在制定標(biāo)準(zhǔn)方面對無良企業(yè)抗?fàn)幍臒o力,另一方面也顯露出監(jiān)管部門對食品安全監(jiān)管技術(shù)能力的局限。
衛(wèi)生部于2010年11月會同農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局制定印發(fā)了《食品安全信息公布管理辦法》,規(guī)范了各部門食品安全信息公布行為。提出加強各有關(guān)部門密切協(xié)作,使信息分類更加明晰、發(fā)布主體更加明確、公布的內(nèi)容更加科學(xué)規(guī)范并具有可操作性。我國食品安全監(jiān)管工作要做到提升,切實有效地發(fā)揮最大行政職能,信息技術(shù)工具的充分利用起著關(guān)鍵作用。
二、利用信息技術(shù)運行食品安全監(jiān)管
1.利用物聯(lián)網(wǎng)建立食品安全追溯體系,實時跟蹤、匯報食品安全信息
食品安全追溯體系可從食品生產(chǎn)源頭,到生產(chǎn)加工、產(chǎn)品流通、銷售到最終顧客的整個供應(yīng)鏈過程中收集和匯報信息。物聯(lián)網(wǎng)通過視頻識別、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備,把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)連接起來,進行信息交換和通信,以實現(xiàn)確保每個環(huán)節(jié)經(jīng)過嚴(yán)格食品安全檢測后到達消費者。物聯(lián)網(wǎng)可以有效幫助政府更好地監(jiān)管食品供應(yīng)鏈信息。
2.設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合監(jiān)管平臺,成立虛擬監(jiān)管組織
針對多部門聯(lián)合開展食品安全監(jiān)管的現(xiàn)象,設(shè)計由統(tǒng)一機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下多部門聯(lián)合參與的互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合監(jiān)管平臺,各監(jiān)管行政單位組成在平臺中以虛擬組織身份出現(xiàn)。各虛擬組織用戶擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的角色和行使權(quán)限。在虛擬用戶組織數(shù)據(jù)庫中設(shè)計各用戶的職責(zé)與權(quán)限屬性,并設(shè)計用戶間的協(xié)作關(guān)系屬性,保證各虛擬用戶系統(tǒng)中行政到位。這在一定承擔(dān)上避免了監(jiān)管推脫和職能沖突。
3.科學(xué)設(shè)計食品安全信息監(jiān)管流程,以提高監(jiān)管效率
既要確?,F(xiàn)實監(jiān)管部門各司其職、行使監(jiān)管職能,又要保證部門協(xié)作、共同開展監(jiān)管工作,食品安全信息監(jiān)管統(tǒng)一平臺的流程設(shè)計相當(dāng)重要。在平臺中根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署,將明確后的部門監(jiān)管業(yè)務(wù)流程科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)用信息系統(tǒng)設(shè)計的技術(shù)特點能夠杜絕職能重復(fù)和信息冗余。而且標(biāo)準(zhǔn)流程在網(wǎng)絡(luò)平臺中的實現(xiàn)排除了辦事流程的人為干擾,督促各職能部門提高辦事效率,履行好在監(jiān)管環(huán)節(jié)中的責(zé)任份子。
4.將企業(yè)食品安全誠信數(shù)據(jù)庫接口國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫
國內(nèi)外學(xué)者在完善企業(yè)誠信數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面的理論研究取得了較好的成果,誠信指標(biāo)體系包容了企業(yè)內(nèi)部因素和外部因素,較為完整。但政府當(dāng)前可用的誠信數(shù)據(jù)庫的實現(xiàn)還有待推進和完善。食品安全信用應(yīng)作為企業(yè)誠信數(shù)據(jù)庫子集,反映出企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量情況、年檢情況、獎懲情況、責(zé)任主體等信息。將食品安全數(shù)據(jù)庫接口國家法律規(guī)定數(shù)據(jù)庫,做到信息同步。在與數(shù)據(jù)庫的互通中能夠做到監(jiān)管可度量,違規(guī)必罰,企業(yè)質(zhì)量責(zé)任意識得到增強,人為干預(yù)導(dǎo)致的處罰逃避和不當(dāng)將得到有效約束。
5.公開網(wǎng)絡(luò),方便全民實現(xiàn)食品安全信息供需
政府具有面向公眾公開食品安全信息的義務(wù),同時公眾享有舉證食品安全問題的權(quán)利。公開的互聯(lián)網(wǎng)平臺不僅可以發(fā)布食品安全和監(jiān)管信息,讓公民了解食品問題處理流程及訴諸途徑;而且可以提供平臺給民眾及時反映食品安全問題和監(jiān)管意見。緊急重要的信息還可以集成進入食品安全監(jiān)管處理流程,直接解決了公眾與政府在食品安全問題上的信息共享和互通問題,使監(jiān)管事務(wù)處理更及時、高效。
6.互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫能夠幫助食品安全標(biāo)準(zhǔn)更新及時
借助于互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)可以建立起完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫,有效地整合國際國內(nèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家法規(guī)和民眾意見。標(biāo)準(zhǔn)庫幫助食品安全監(jiān)管部門在工作中有據(jù)可查之外,還可向社會開放。民眾和食品生產(chǎn)企業(yè)可以查詢,獲取安全生產(chǎn)和食用標(biāo)準(zhǔn)。同時,民眾需求、食品行業(yè)發(fā)展迅速,標(biāo)準(zhǔn)和政策隨時在發(fā)生著變化,需要不斷地更新和維護標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫,才能確保標(biāo)準(zhǔn)不落后,監(jiān)管信息現(xiàn)實合理。
7.利用專家系統(tǒng)形成政務(wù)智能,提升食品安全監(jiān)管能力
我國行政力量在食品安全監(jiān)管方面一直占據(jù)主導(dǎo)地位,但在監(jiān)管工作中涉及的監(jiān)測、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、審計、評價等工作方面專業(yè)力量不夠,監(jiān)管能力打折。整合多方技術(shù)力量和專家智力,設(shè)計與實現(xiàn)食品安全監(jiān)管所需的專家系統(tǒng)是解決此問題經(jīng)濟有效的提升方式。專家系統(tǒng)除了具有靜態(tài)的專家智能信息最好能夠具有動態(tài)能力,通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)將緊急問題實時發(fā)布,集合各地專家研究討論,提升政府的行政智力。
三、基于信息技術(shù)構(gòu)建的食品安全監(jiān)管框架
本文將食品安全監(jiān)管框架定義為:圍繞食品安全監(jiān)管實現(xiàn)的公共目標(biāo),發(fā)掘及確定具有特定功能并互相作用的一系列組件,形成一個具有一定內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)和共同協(xié)調(diào)規(guī)范的對外食品安全監(jiān)管職能整體。
綜合以上部分基于信息技術(shù)應(yīng)用的食品安全監(jiān)管運行,構(gòu)建食品安全監(jiān)管框架如下圖所示。
基于信息技術(shù)的食品安全監(jiān)管框架
1.框架要素組成
框架梳理了信息技術(shù)在食品安全監(jiān)管中的應(yīng)用,設(shè)計了由參與主體層、監(jiān)管職能層、監(jiān)管通信層、監(jiān)管數(shù)據(jù)庫層等共四個層次構(gòu)成的體系。各層次分別由不同要素構(gòu)成,協(xié)作應(yīng)用,實現(xiàn)食品安全監(jiān)管工作。參與主體層為食品監(jiān)管的參與主體要素,包含了消費者、媒體、第三方專業(yè)機構(gòu)等非行政性主體,生產(chǎn)、加工、配送、銷售等企業(yè)主體,工商、質(zhì)檢、食藥、衛(wèi)生、稅務(wù)等政府部門主體;監(jiān)管職能層實現(xiàn)基于信息技術(shù)平臺的監(jiān)管業(yè)務(wù)職能處理,包括了非行政性主體力量監(jiān)管職能處理、供應(yīng)鏈監(jiān)管職能處理、政府監(jiān)管業(yè)務(wù)處理、政務(wù)職能等功能處理;監(jiān)管通信層提供了食品安全監(jiān)管的信息技術(shù)通信平臺,融合了互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)網(wǎng)等獨立或交叉網(wǎng)絡(luò)共同形成食品安全監(jiān)管的職能通信平臺;監(jiān)管數(shù)據(jù)庫層提供食品安全監(jiān)管所用的數(shù)據(jù)資源,集成了企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫、食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫、法律規(guī)制數(shù)據(jù)庫、專家數(shù)據(jù)庫等可用數(shù)據(jù)庫。
2. 框架目標(biāo)功能
該框架目標(biāo)功能為:動員全民,實現(xiàn)食品安全供應(yīng)鏈監(jiān)管的信息共享和傳遞,業(yè)務(wù)管理和集成,監(jiān)管效能確保和提升。具體來說,該框架具有:實現(xiàn)企業(yè)、政府、民眾食品安全信息共享互通,信息對稱的功能;實現(xiàn)科學(xué)地梳理設(shè)計食品安全監(jiān)管流程,在信息系統(tǒng)中各主體高效履行職責(zé)功能;實現(xiàn)接口國家法規(guī)、企業(yè)誠信、食品安全標(biāo)準(zhǔn)等資源庫,推進監(jiān)管度量和技術(shù)發(fā)展;實現(xiàn)政務(wù)職能合理應(yīng)用,提升食品安全監(jiān)管能力。
結(jié)束語
我國食品安全監(jiān)管是個復(fù)雜的系統(tǒng)問題,涉及多元主體及多方面軟硬件建設(shè)與應(yīng)用。信息技術(shù)是現(xiàn)代社會中對問題信息進行高效處理的重要手段,合理設(shè)計和科學(xué)應(yīng)用將能夠極大地助力我國食品安全監(jiān)管工作。但食品安全監(jiān)管工作的核心還是作為監(jiān)管主體的人。監(jiān)管主體在信息技術(shù)的支持下將監(jiān)管體系加以完善,改進法律法規(guī)、加強執(zhí)法力度和提高監(jiān)管技術(shù)才是充分發(fā)揮監(jiān)管效能的總體途徑。
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